II SAB/Gl 169/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi M.O. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Śląskiego w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. stwierdza, że Wojewoda Śląski dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Wojewody Śląskiego do wydania aktu w określonym terminie; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Obecnie skarżąca M. O. wniosła skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Śląskiego w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, obejmującą działki gruntu o numerach [...] i [...], położoną w gminie L., obręb [...], objętą decyzją Wojewody Śląskiego z dnia 31 stycznia 2025 r., nr [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "[...]", zwaną dalej [...]. Skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 130 ust. 2, art. 134 oraz art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2020 r., poz. 1990), zwanej dalej u.g.n., w związku z art. 35 § 1, 2 i 3 oraz art. 36 k.p.a., poprzez brak podejmowania przez organ czynności zmierzających do zakończenia postępowania i ustalenia należnego odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości; - art. 8 i art. 12 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prostoty i szybkości postępowania oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa w związku z brakiem wydania rozstrzygnięcia w sprawie w ustawowym terminie; - art. 21 Konstytucji RP poprzez brak poszanowania przez organ prawa do uzyskania słusznego odszkodowania za wywłaszczenie w rozsądnym czasie i bez zbędnej zwłoki. Skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i zobowiązanie Wojewody do zakończenia postępowania w określonym przez Sąd terminie, a ponadto o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w dniu 31 stycznia 2025 r. Wojewoda wydał [...]., na podstawie której wywłaszczona została m. in. wyżej wskazana nieruchomość. Od dnia wydania decyzji minęło już blisko 8 miesięcy. Pomimo tego do dnia złożenia skargi decyzja o odszkodowaniu nie została wydana. W dniu 26 maja 2025 r. skarżąca wniosła ponaglenie. W ocenie skarżącej przedmiotowe postępowanie nosi znamiona bezczynności i przewlekłości. Wojewoda powinien dochować szczególnej staranności w szybkim rozpatrzeniu sprawy celem umożliwienia skarżącej otrzymania słusznego odszkodowania za odjęcie prawa własności. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą na realizację inwestycji drogowej prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 311), zwanej dalej specustawą. Zgodnie z art. 12 ust. 4b tej ustawy, będącym przepisem szczególnym w stosunku do art. 35 k.p.a., decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Stosownie zaś do art. 12 ust. 4g ww. ustawy, jeżeli decyzji nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 60 dni od dnia nadania tego rygoru. Terminy z art. 12 ust. 4b i ust. 4g specustawy drogowej są terminami prawa procesowego, a nie materialnego. W konsekwencji terminy te mogą być przedłużane według reguł określonych w k.p.a. Wojewoda wskazał, że przedmiotowa nieruchomość została objęta decyzją z dnia 31 stycznia 2025 r., której nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Przed sporządzeniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania odszkodowawczego podjęto czynności zmierzające do ustalenia stanu prawnego i faktycznego nieruchomości, tj. ustalono numery ksiąg wieczystych prowadzonych dla poszczególnych nieruchomości, złożono stosowne wnioski o odpisy ksiąg wieczystych, pozyskano dane adresowe właścicieli nieruchomości z rejestrów państwowych. Zawiadomieniem z dnia 13 lutego 2025 r. Wojewoda poinformował o wszczęciu z urzędu postępowania odszkodowawczego, a także o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie. Jednocześnie wyjaśnił, że ustalenie wysokości odszkodowania za przejętą nieruchomość następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, sporządzanej w formie operatu szacunkowego, który zostanie poddany szczegółowej ocenie pod kątem jego wartości dowodowej. Termin zakończenia postępowania wyznaczono do 15 kwietnia 2025 r. Postanowieniem z dnia 19 lutego 2025 r. Wojewoda powołał rzeczoznawcę majątkowego. Pismem z dnia 31 marca 2025 r. oraz z dnia 28 kwietnia 2025 r. rzeczoznawca zwrócił się z prośbą o przedłużenie terminu sporządzenia operatów szacunkowych. Zawiadomieniem z dnia 28 kwietnia 2025 r. organ poinformował strony, że nie było możliwe załatwienie sprawy w terminie wynikającym z przepisów specustawy i wskazał nowy termin zakończenia postępowania do 30 czerwca 2025 r. Pismem z dnia 21 maja 2025 r. organ zawiadomił stronę postępowania o sporządzeniu wyceny, przesyłając wyciąg z operatu szacunkowego i powiadamiając o przysługujących stronom prawach. Pismem z dnia 4 czerwca 2025 r. pełnomocnik skarżącej wniósł uwagi do operatu szacunkowego, które zostały przekazane rzeczoznawcy pismem z dnia 13 czerwca 2025 r. Zawiadomieniem z dnia 7 lipca 2025 r. Wojewoda poinformował o nowym terminie załatwienia sprawy do 30 września 2025 r. Wojewoda stwierdził, że przedmiotowe postępowanie nie zakończyło się w terminie, o którym mowa w art. 12 ust. 4g specustawy, z uwagi na potrzebę podjęcia czynności niezbędnych do jego zakończenia, tj. ustalenia stron postępowania, zlecenia sporządzenia wyceny wywłaszczonej nieruchomości, a w dalszej kolejności koniecznością oceny operatu szacunkowego przed przyjęciem go jako dowodu w sprawie oraz umożliwienia zapoznania się z jego treścią przez strony postępowania. Zatem nie można uznać, że czynności podejmowane przez organ są pozorne i zmierzają do przewlekania postępowania. Organ zwrócił także uwagę, że w liniach rozgraniczających teren inwestycji drogowej znajduje się kilkaset działek, w stosunku do których organ jest zobowiązany prowadzić postępowania odszkodowawcze równocześnie i w tym samym terminie. Inwestycja jest przy tym tylko częścią ogromnej budowy drogi ekspresowej [...]. W związku z tym niezbędna jest gradacja spraw z priorytetowym traktowaniem nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi i gospodarczymi oraz tych, w których prowadzona jest działalność gospodarcza. Organ wskazał też, że decyzja o ustaleniu odszkodowania na rzecz skarżącej za przedmiotową nieruchomość wydana została w dniu 13 października 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie). Stosownie do art. 53 § 2b p.p.s.a. skarga została poprzedzona ponagleniem z dnia 26 maja 2025 r. skierowanym do organu wyższego stopnia, tj. Ministra Rozwoju i Technologii, a zatem jest dopuszczalna. Pojęcie bezczynności i przewlekłości w postępowaniu administracyjnym zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. Bezczynność zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2018 r., sygn. akt I OSK 1987/2018). Postępowanie jest prowadzone przewlekle, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód (por. uchwała NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19). O przewlekłym prowadzeniu postępowania w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić tylko wówczas, gdy jeszcze nie upłynął termin do wydania decyzji określony według przepisów wskazanych w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., a organ przy dołożeniu należytej staranności mógłby sprawę załatwić przed upływem tych terminów. Po ich upływie ocenie może podlegać jedynie stan bezczynności organu (por. postanowienie NSA z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2317/19). Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie zaistniały okoliczności uzasadniające stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się bezczynności. Wskazać należy, że w postępowaniu administracyjnym obowiązują terminy załatwienia spraw wskazane w art. 35 § 1 - § 3a bądź w przepisach szczególnych (art. 35 § 4 k.p.a.). Do ww. terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 285), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 i 2 k.p.a.). Do postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest ustalenie odszkodowania za nieruchomość skarżącej, znajdowały zastosowanie terminy załatwienia sprawy określone w specustawie. Stosownie do art. 12 ust. 4b tej ustawy, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja [...]. stała się ostateczna. Jeżeli decyzji tej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 60 dni od dnia nadania rygoru natychmiastowej wykonalności (art. 12 ust. 4g specustawy). Wskazane terminy załatwienia sprawy odszkodowawczej mają charakter procesowy i mogą być przedłużane na zasadach wynikających z art. 36 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1621/12). Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że decyzja [...]. numer [...] została wydana w dniu 31 stycznia 2025 r. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Oznacza to, że Wojewoda zobowiązany był do wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania w terminie 60 dni od dnia nadania rygoru natychmiastowej wykonalności. Ostatni dzień terminu na załatwienie sprawy przypadał zatem na 1 kwietnia 2025 r. W terminie ustawowym na załatwienie sprawy odszkodowawczej, Wojewoda skorzystał z możliwości jego przedłużenia w oparciu o art. 36 § 1 k.p.a. W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia 13 lutego 2025 r. wskazał nowy termin załatwienia sprawy, tj. 15 kwietnia 2025 r. Następnie pismem z dnia 29 kwietnia 2025 r. organ zawiadomił stronę, że postępowanie zostanie zakończone w terminie do 30 czerwca 2025 r. z uwagi na przedłużenie terminu do złożenia operatu i konieczność zgromadzenia materiału dowodowego oraz umożliwienie stronom zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Kolejny raz organ pismem z dnia 7 lipca 2025 r. przedłużył termin załatwienia sprawy do 30 września 2025 r. Sprawa została załatwiona decyzją z dnia 13 października 2025 r. o ustaleniu odszkodowania. Jak wynika z przedstawionych okoliczności, zawiadomienie z dnia 29 kwietnia 2025 r. zostało sporządzone i doręczone skarżącej już po upływie terminu na załatwienie sprawy wyznaczonego w piśmie z dnia 13 lutego 2025 r. Z kolei pismo z dnia 7 lipca 2025 r. zostało sporządzone po upływie terminu wyznaczonego w piśmie z dnia 29 kwietnia 2025 r. Przedłużenie terminu załatwienia sprawy nastąpiło zatem z naruszeniem art. 36 § 1 k.p.a. Przy czym podkreślić trzeba, że obowiązek zawiadomienia strony o niezałatwieniu sprawy w terminie ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Przedłużeniu może ulec termin, który jeszcze nie upłynął. Reguła ta jest niezależna od tego czy mamy do czynienia z terminem ustawowym, czy terminem ustalonym przez organ. W przeciwnym wypadku, gdy termin zakończył bieg, nie ma już czego przedłużać. W sytuacji, gdy organ w wyznaczonym przez siebie terminie nie załatwia sprawy, a kolejne ustalenie terminu następuje po upływie wcześniej wyznaczonego, to należy uznać, że organ jest bezczynny. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy stwierdzić zatem należy, że Organ popadł w stan bezczynności od 16 kwietnia 2025 r., a wydanie aktu kończącego postępowanie administracyjne nastąpiło 13 października 2025 r. Sąd doszedł do przekonania, że mimo przekroczenia terminu załatwienia sprawy bezczynność Wojewody nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (por. m.in. wyroki NSA z dnia: 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 3374/18; 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1802/19). Oceniając zaistniałą w sprawie bezczynność Sąd wziął pod uwagę aktywność Wojewody w toku prowadzonego postępowania oraz charakter postępowania odszkodowawczego. Odnosząc się natomiast do żądania stwierdzenia przewlekłości postępowania należy wskazać, że orzeczenie o bezczynności organu powoduje, że brak jest podstaw do jednoczesnego orzekania o przewlekłości postępowania. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12). W okolicznościach niniejszej sprawy sytuacja taka nie wystąpiła. Z tego względu skarga w zakresie żądania stwierdzenia przewlekłości postępowania podlegała oddaleniu. Wydanie przez Wojewodę decyzji już po wniesieniu skargi do Sądu czyni bezprzedmiotowym orzekanie przez Sąd o zobowiązaniu organu, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., do wydania aktu lub podjęcia czynności (por. uchwała NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08). Z tego też względu Sąd umorzył postępowanie sądowe w tym zakresie. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji; na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. – jak w punkcie 2 sentencji, a na podstawie art. 151 p.p.s.a - jak w punkcie 3 sentencji. O kosztach postępowania (pkt 4 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się wpis od skargi, opłata skarbowa od pełnomocnictwa oraz opłata za czynności radcy prawnego obliczona na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl