II SAB/Gl 180/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Sędzia WSA Artur Żurawik, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi B. P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Śląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy oddala skargę. Pismem z dnia 26 września 2024 r. obywatel [...] B. P. (dalej zwany skarżącym), reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Śląskiego (dalej zwanego organem lub Wojewodą) postępowania w sprawie rozpoznania jego wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. Skarżący zarzucił naruszenie art. 12 § 1, art. 35 § 3 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm. - dalej k.p.a.) z uwagi na prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób opieszały, powierzchowny i nieefektywny, bowiem wykonywane w jego toku czynności podejmowane były w dużych odstępach czasu. W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o: 1. zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie, 2. stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. 3. przyznanie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, 4. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że podaniem z czerwca 2023 r. skarżący wniósł o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy. W sprawie zgromadzony jest cały materiał dowodowy, braki formalne zostały uzupełnione kilka miesięcy temu, a organ nie podjął jeszcze decyzji rozstrzygającej sprawę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że 22 sierpnia 2023 r. wpłynął wniosek o udzielenie skarżącemu, będącemu obywatelem [...], zezwolenia na pobyt czasowy. Natomiast w dniu 4 czerwca 2024 r. wpłynęło ponaglenie adresowane do Wojewody Śląskiego w związku z przewlekłym prowadzeniem postępowania. Odnosząc się do zarzutów skargi organ powołał się na art. 112a ustawy o cudzoziemcach (u.o.c.), który stanowi lex specialis w stosunku do k.p.a. i wynika z niego, że decyzję ws. zezwolenia cudzoziemcowi na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni, ale termin ten biegnie nie od daty wpływu wniosku, lecz dopiero od zaistnienia jednego ze zdarzeń wskazanych w art. 112a ust. 2 u.o.c. Wyraził też pogląd, że art. 100c i 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 103, ze zm.- dalej zwanej "ustawą pomocową") znajduje zastosowanie do wszystkich cudzoziemców. Przytoczył art. 100d ust. 1 ustawy pomocowej, z którego wynika, że w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę w sprawach m.in. udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, bieg terminów na ich załatwienie nie rozpoczyna się a rozpoczęty ulega zawieszeniu do dnia 4 marca 2024r. Skoro więc z woli ustawodawcy zawieszony został bieg terminów na załatwienie sprawy i wyłączone zostało stosownie przepisów o bezczynności, to zarzut sformułowany przez skarżącego jest nieuzasadniony. Podniósł także ogromną i stale rosnącą liczbę wniosków pobytowych, jakie napływają do Wojewody, co powoduje zwiększone obciążenie pracą zajmujących się tym pracowników. Również stan zagrożenia epidemicznego i epidemii przyczynił się do wydłużenia okresu załatwienia spraw z uwagi na absencję pracowników i pracę zdalną, podobnie jak ich zaangażowanie w obsługę punktów recepcyjnych dla obywateli Ukrainy tuż po wybuchu wojny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W świetle art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie zaś do art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalne wówczas, gdy strona przed wniesieniem skargi wniosła do organu ponaglenie wyczerpując przysługujący jej środek zaskarżenia (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.). W realiach rozpoznawanej sprawy ponaglenie zostało złożone, co wynika z akt administracyjnych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Na gruncie art. 149 p.p.s.a. przez "przewlekłe prowadzenie postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Organy zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Terminy załatwienia spraw w postępowaniu administracyjnym, a taki charakter ma postępowanie w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, regulują przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.). Co istotne, w art. 35 § 4 k.p.a. ustawodawca dopuścił możliwość, aby w przepisach szczególnych ustalone zostały odmienne od kodeksowych terminy na załatwienie sprawy. Taka odmienna od kodeksowej regulacja zawarta została m.in. w ustawie o cudzoziemcach. Terminy w niej określone biegną od dnia wszczęcia postępowania tj. od daty złożenia wniosku. W realiach rozpoznawanej sprawy ocena dochowania terminów na załatwienie sprawy dotyczącej udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, a w konsekwencji także ocena zasadności zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącego o wydanie takiego zezwolenia, nie jest jednak możliwa. Wynika to z art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (obecnie: t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 167, dalej jako "ustawa pomocowa"), który został wprowadzony od dnia 1 stycznia 2023 r. na mocy art. 1 pkt 32 i art. 36 ustawy z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 185, dalej ustawa zamieniająca). Według regulacji zawartej w ust. 1 pkt 1 tego przepisu bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na okres w niej wskazany. Początkowo był to okres do 24 sierpnia 2023 r. Kolejnymi zmianami ustawy przedłużono ten termin do 4 marca 2024 r., do 30 czerwca 2024 r., a aktualnie do 30 września 2025 r. To ostatnie przedłużenie wynika z art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2024 r. poz. 554). W realiach rozpoznawanej sprawie – jak to już wcześniej wskazano – wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do organu w dniu 22 sierpnia 2023 r. Terminy załatwiania spraw o udzielenie zezwolenia pobytowego zostały na mocy ustawy zawieszone z dniem 15 kwietnia 2022 r., i stan ten trwał zarówno w chwili złożenia wniosku, jak i w dacie wniesienia skargi. Oznacza to, że terminy na rozpoznanie sprawy z wniosku skarżącego o zezwolenie na pobyt czasowy nie rozpoczęły biegu na mocy powołanych przepisów. Tym samym wykluczona jest możliwość stwierdzenia bezczynności organu. Skoro nie biegnie ustawowy termin załatwienia sprawy, nie sposób uznać, że w sprawie doszło do bezczynności organu. W realiach rozpoznawanej sprawy Sąd podzielił pogląd, ze przepisy art. 100c i art. 100d ustawy pomocowej mają zastosowanie do wszystkich cudzoziemców, a nie tylko przybyłych na terytorium Polski w związku z działaniami wojennymi w Ukrainie, co zauważył Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2059/22; z 4 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 2421/22; z 10 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2521/22, z 13 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2362/23 a ostatnio m.in. w wyroku z dnia 25 lipca 2024 r., sygn. II OSK 206/24. NSA wskazał, że przywołane przepisy stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców - niezależnie od ich narodowości, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy Szerokie rozumienie pojęcia "cudzoziemiec" jest spójne z szerokim zakresem spraw, których dotyczą przepisy art. 100c i art. 100d ustawy pomocowej. Znaczna część tych spraw nie ma bowiem jakiegokolwiek związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną - np. zezwolenia na pobyt stały, czy cofnięcia posiadanych już zezwoleń. Zauważyć trzeba, że w odniesieniu do wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE jednym z warunków udzielenia takiego zezwolenia jest - zgodnie z art. 211 ust. 1 u.o.c. - legalny i nieprzerwany pobyt na terytorium RP co najmniej przez 5 lat bezpośrednio przed złożeniem wniosku. Jeśli zatem przyjąć, że przepisy art. 100c i art. 100d ustawy pomocowej dotyczą wyłącznie osób przybyłych do Polski w związku z działaniami wojennymi w Ukrainie, to żadna z tych osób nie byłaby uprawniona do skutecznego złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. Objęcie zakresem unormowań art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c i art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy pomocowej cudzoziemców, którzy z natury rzeczy nie mogą być osobami, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy, świadczy o jasnym zamiarze ustawodawcy objęcia zakresem także art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a oraz art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a nie tylko osób przybyłych na terytorium RP w związku z konfliktem zbrojnym na Ukrainie, ale także wszystkich cudzoziemców ubiegających się o udzielenie zezwolenia na pobyt, zgodnie z literalnym brzmieniem tego przepisu. Nadto, przyjmując, że powołane przepisy dotyczą wyłącznie cudzoziemców, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawie pomocowej, nie sposób byłoby racjonalnie wyjaśnić, dlaczego ustawodawca zdecydował się na pogorszenie sytuacji prawnej wyłącznie tej grupy cudzoziemców, w sposób istotny ograniczając zasadę szybkości postępowania organów administracji (art. 12 k.p.a.) i prawo strony do załatwienia jej sprawy w rozsądnym terminie. Z przyczyn przedstawionych wyżej, a także mając na uwadze intencje ustawodawcy oraz nie do końca prawidłowe (z punktu widzenia zasad prawidłowej legislacji) zawarcie rozwiązań mających na celu usprawnienie postępowań dotyczących generalnej kategorii legalizacji pobytu cudzoziemców niejako "przy okazji" nowelizacji ustawy pomocowej, przy wykładni przepisów art. 100c i art. 100d nie należy kierować się wewnętrzną systematyką tej ustawy oraz samym celem tej szczególnej ustawy, w obrębie której zamieszczono omawiane przepisy. Zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy pomocowej unormowany w art. 1 ust. 1 tej ustawy nie jest zbieżny z zakresem przepisów art. 100c i art. 100d, których celem dodania do ustawy pomocowej w drodze ustaw nowelizujących odpowiednio z 8 kwietnia 2022 r. i 12 stycznia 2023 r. nie było bezpośrednio uregulowanie sytuacji prawnej obywateli Ukrainy przybywającymi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Przepisy te stanowią regulację o charakterze szczególnym i mogą być stosowane samodzielnie Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym (art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a.). Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.