II SAB/Gl 2/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.),, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi K.K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. w przedmiocie legalności wykonania robót budowlanych 1) zobowiązuje [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. do wydania w terminie czternastu dni od doręczenia akt postępowania aktu rozstrzygającego wniosek skarżącego z dnia [...] r.; 2) stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza od [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] r. K. K. zwrócił się do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla miasta B. o interwencję w sprawie legalności budowy tarasu, znajdującego się od strony północnej oraz legalności budynku nr [...], dobudowanego do budynku [...] w B. ul. [...]. Pismem z dnia [...] r. PINB zawiadomił W. C. i K. C. o przeprowadzeniu czynności kontrolnych w dniu [...] r. w sprawie budowy tarasu. Następnie po przeprowadzeniu wyznaczonej kontroli pismem z dnia [...] r. organ zwrócił się do Urzędu Miejskiego w B. o udostępnienie akt w sprawie pozwolenia na rozbudowę budynku przy ul. [...], udzielonego decyzją z dnia [...] r. nr [...]. Żądane akta wpłynęły do PINB w dniu [...] r. W dniu [...] r. organ nadzoru budowlanego przeprowadził kolejną kontrolę w sprawie zgodności budowy tarasu z projektem budowlanym, zaś pismem z dnia [...] r., doręczonym w dniu [...] r. organ powiadomił K. K. o podjętych czynnościach, stwierdzając na ich podstawie, że rozbudowa budynku mieszkalnego nr [...] o samodzielny lokal mieszkalny z tarasem, nie jest samowolą oraz wykonana jest zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym. Z kolei K. K. pismem z dnia [...] r. złożył skargę do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na naruszenie praworządności PINB dla miasta B. w toku załatwiania jego interwencji, kwestionując stanowisko tego organu, zawarte w piśmie z dnia [...] r. i domagając się wszczęcia stosownego postępowania z uwagi na naruszenie jego interesów, bowiem rozbudowa narusza przepisy prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia [...] r. stwierdził, że organ powiatowy nie wydał żadnego aktu administracyjnego kończącego postępowanie administracyjne, co może być uznane za pozostawanie w bezczynności. W tym stanie rzeczy PINB dla miasta B. postanowieniem z dnia [...] r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zgodności przedmiotowego tarasu z projektem budowlanym i wydanym pozwoleniem na budowę. K. K. pismem z dnia [...] r. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie oraz jednocześnie zażalenie na bezczynność organu na podstawie art. 37 § 1 kpa, polegającą na niezałatwieniu w terminie sprawy i przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB. Akta sprawy przekazano organowi odwoławczemu w dniu [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], uchylił postanowienie organu I instancji z dnia [...] r. Akta postępowania zwrócono PINB w dniu [...] r. Z kolei PINB pismem z dnia [...] r. ponownie wystąpił do Urzędu Miejskiego w B. o udostępnienie akt pozwolenia na budowę z [...] r., które to akta otrzymano w dniu [...] r. Następnie pismem z dnia [...] r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zgodności budowy tarasu z pozwoleniem na rozbudowę budynku mieszkalnego nr [...] oraz zawiadomił o przeprowadzeniu oględzin w dniu [...] r. W wyznaczonym terminie przeprowadzono oględziny. W tym samym dniu do organu wpłynęło pismo [...]WINB z dnia [...] r. o przesłanie akt sprawy w związku ze skargą K. K. na postanowienie z dnia [...] r. Żądane akta PINB przesłał w dniu [...] r. Natomiast K. K. w dniu [...] r. złożył za pośrednictwem [...]WINB skargę do sądu administracyjnego na postanowienie tego organu z dnia [...] r., którą następnie cofnął w dniu 16 lutego 2015 r., co skutkowało umorzeniem postępowania na mocy nieprawomocnego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 130/15. Nadto, w dniu [...] r. K. K. wniósł do Sądu za pośrednictwem organu skargę na działanie, bezczynność i przewlekłość Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta B., domagając się zobowiązania tego organu do wydania aktu administracyjnego w terminie 14 dni od doręczenia akt oraz ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy i przewlekłego prowadzenia czynności. Nadto, skarżący wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego, organ nadzoru budowlanego naruszył art. 8, 12, 35, 36 § 1 i 38 kpa – poprzez rażące przekroczenie terminu do załatwienia sprawy, co w świetle wyroków NSA z dnia 19 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 321/12, z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12 i z dnia 20 lipca 1998 r. sygn. akt I SAB 60/99, uzasadnia wniesienie skargi i nakazanie temu organowi ponownego, wnikliwego i rzetelnego przeprowadzenia postępowania w sprawie niezgodnej z prawem rozbudowy budynku mieszkalnego o taras. Do skargi dołączono pisma organu oraz 10 zdjęć spornego tarasu. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta B. wniósł w pierwszym rzędzie o jej odrzucenie z powodu niewyczerpania środków zaskarżenia i braku wezwania o usunięcie naruszenia prawa, względnie o oddalenie skargi jako bezzasadnej lub umorzenie postępowania z tych powodów. Zdaniem organu, skarga z powodu wielowątkowości jest niejasna i nie wiadomo, czy przedmiotem zaskarżenia jest bezczynność lub przewlekłość w kwestiach objętych pismem skarżącego z dnia [...] r., czy też bezczynność w trakcie ponownego rozpoznania sprawy po uchyleniu postanowienia z dnia [...] r. Zdaniem organu, pismo z dnia [...] r. stanowiło wniosek w rozumieniu art. 241 kpa i jego doręczenie organowi nie oznacza daty wszczęcia postępowania stosownie do art. 61 § 3 kpa, lecz skutkować winno przeprowadzeniem czynności w trybie art. 81a Prawa budowlanego. Po zrelacjonowaniu podjętych czynności organ podniósł też, że na tym etapie postępowania od wydania postanowienia z dnia [...] r. nie pozostaje w bezczynności, czy przewlekłości. W kolejnym piśmie z dnia [...] r. organ nadzoru budowlanego przedstawił dalszy przebieg postępowania i podał, że uwzględniając wniosek inwestora z dnia [...] r. przyjął oświadczenia wskazanych nim osób, co wymaga odrębnej oceny i uściśleń ze względu na wyjaśnienia inwestora, złożone do protokołu kontroli w dniu [...] r. Natomiast zawiadomieniem z dnia [...] r. PINB poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wykonania okna w ścianie budynku przy ul. [...], co stwierdzono podczas kontroli, przeprowadzonej w dniu [...] r. Wreszcie, postanowieniem z dnia [...] r. na podstawie art. 36 § 1 i 2 kpa zawiadomiono strony, że sprawa z uwagi na konieczność wyjaśnienia wątpliwych okoliczności oraz analizy zebranego materiału dowodowego i zapewnienia czynnego udziału stron w postępowaniu, nie może być załatwiona w terminach, o których mowa w art. 35 § 3 kpa, wyznaczając termin jej załatwienia do dnia [...] r. W toku rozprawy sądowej pełnomocnik organu podtrzymał wniosek o odrzucenie skargi, bowiem organ odwoławczy nie wydał postanowienia po rozpoznaniu pisma skarżącego z dnia [...] r., nawet jeżeli stanowiło ono środek z art. 37 § 1 kpa, co oznacza, że nie wyczerpano środków odwoławczych. Podano też, że w sprawie nie została wydana decyzja. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej wnioski i żądania mogły odnieść skutek w ramach niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego. W pierwszym rzędzie stwierdzić przyjdzie, że faktem jest, iż skarga jest wielowątkowa, gdyż skarżący kwestionuje zarówno działania, jak i bezczynność organu oraz przewlekłość postępowania. Jednak przedmiotem kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu był zarzut przewlekłego prowadzenia sprawy przez PINB dla Miasta B., a to z uwagi na wskazane przez skarżącego rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy i uchybienie art. 8, 12, 35, 36 § 1 i 38 kpa. Skoro skarżący postawił tego rodzaju zarzuty w stosunku do postępowania prowadzonego przez PINB, skardze należało nadać bieg zgodnie z rzeczywistą intencją jej autora, kwalifikując ją jako skargę na przewlekłość postępowania. Skarga podlegała też merytorycznemu rozpoznaniu, bowiem wbrew stanowisku organu, została wniesiona po uprzednim wyczerpaniu środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Środkiem zwalczania przewlekłości postępowania, podobnie jak i bezczynności organu, jest zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (art. 37 § 1 kpa – w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 października 2010 r., Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18, która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r.). Skarżący pismem z dnia [...] r. wniósł zaś dwa środki zaskarżenia, a mianowicie zażalenie na postanowienie PINB z dnia [...] r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie legalności budowy tarasu oraz zażalenie na bezczynność tego organu i przewlekłość postępowania. Zażalenie do organu wyższego stopnia w trybie art. 37 kpa, nie podlega zaś załatwieniu w drodze aktu, podlegającego odrębnej skardze do sądu administracyjnego, stąd też brak działań organu wyższego stopnia zgodnie z § 2 tego przepisu, nie jest przeszkodą prawną we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego. Drogę postępowania sądowego otwiera bowiem sam fakt wniesienia zażalenia na podstawie art. 37 § 1 kpa, nawet jeżeli w ogóle nie zostało ono rozpoznane przez organ II instancji, jak to miało miejsce w niniejszym postępowaniu. Ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie określa też terminu do wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłość organu (art. 53 tej ustawy). Skoro zatem skarżący wniósł zażalenie do organu wyższego stopnia za pośrednictwem PINB pismem z dnia [...] r., a następnie w dniu [...] r. wniósł skargę do sądu administracyjnego, podlegała ona merytorycznemu rozpoznaniu wobec wyczerpania wymogów dopuszczalności. Zdaniem sądu administracyjnego, skarga na przewlekłość postępowania jest uzasadniona. Brak bowiem podstaw do umorzenia postępowania sądowego. Nie ma też znaczenia, na jakim etapie postępowania została wniesiona, bowiem nawet wydanie decyzji przez organ, czy też podejmowanie innych czynności procesowych, nie zwalnia sądu z oceny w postępowaniu sądowym, czy w sprawie miało miejsce przewlekłe prowadzenie postępowania i wydania orzeczenia w trybie art. 149 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – z ewentualnym pominięciem zobowiązania organu do wydania aktu administracyjnego. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 2854/13, orzeczenie sądu w zakresie przewlekłości postępowania ma bowiem charakter deklaratoryjny, potwierdzający fakt przewlekłego postępowania. W postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania sąd bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu są one podejmowane, a także, czy nie są to czynności pozorne, przedłużające postępowanie i nieprowadzące w istocie do wydania stosownego rozstrzygnięcia. Sąd nie ocenia natomiast merytorycznego sposobu rozpatrywania sprawy przez organ administracyjny. Sąd dokonuje oceny skargi biorąc pod uwagę czynności procesowe dokonywane w toku postępowania, analizując fakty i okoliczności zależne od działania organu i jego pracowników oraz przerwy w postępowaniu wynikające z zaniechania organu lub innych uczestników postępowania. Przewlekłość jest stanem sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie, dalsze czynności w sprawie. Przy ocenie zwłoki organu nie można też abstrahować od charakteru sprawy, w której organ jest w przewlekłości. Przewlekłość postępowania będzie miała charakter rażący, jeżeli poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach, wbrew zasadzie szybkości postępowania, wyrażonej w art. 12 § 1 kpa, oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia. Przenosząc powyższe rozważana na grunt niniejszej sprawy, skład orzekający uznał, że taki właśnie przypadek zachodzi w niniejszej sprawie. Analiza kolejno podejmowanych przez organ czynności i terminów ich załatwiania – przy uwzględnieniu treści art. 35 § 1-3 i 5 kpa oraz dopełnienie obowiązku, określonego w art. 36 § 1 kpa, dopiero po dniu 25 marca 2015 r., co wynika z przedstawionego wyżej przebiegu postępowania, świadczy bowiem o braku jakichkolwiek obiektywnych przeszkód w załatwieniu sprawy w terminie miesięcznym, określonym w art. 35 § 3 kpa. Terminy załatwienia spraw, określone w art. 35 § 1-3 kpa, należy zaś liczyć od daty wpływu pisma, inicjującego postępowanie, zgodnie z zasadą, wynikającą z art. 61 § 3 kpa. Wbrew stanowisku organu, pismo skarżącego z dnia [...] r. nie stanowiło bowiem wniosku z art. 241 kpa, którego złożenie obligowało jedynie do przeprowadzenia kontroli w trybie art. 81a Prawa budowlanego i zawiadomienia wnioskodawcy o sposobie załatwienia wniosku. Z treści pisma skarżącego wynika jednoznacznie, że domagał się interwencji PINB w sprawie legalności budowy tarasu oraz legalności budynku nr [...] w B. przy ul. [...], powołując się nadto na zacienienie własnego budynku. Wniesienie tego pisma spowodowało zatem wszczęcie postępowania z dniem doręczenia żądania organowi (art. 61 § 3 kpa), niezależnie od faktu, czy pochodziło od strony w rozumieniu art. 28 kpa lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie mogło być wszczęte. Przy odmiennym rozumowaniu wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 kpa, mogłoby nastąpić w dowolnym terminie (czasie). Taki wniosek podważałby też sens przepisu art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 1-4a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje bowiem orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku niewydania zarówno decyzji, jak i postanowienia, na które przysługuje zażalenie albo kończącego postępowanie lub rozstrzygającego sprawę co do istoty. Skoro na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania z mocy art. 61a § 2 kpa, służy zażalenie, to niewydajnie takiego postanowienia w terminach, określonych w art. 35 kpa, stanowi również przypadek bezczynności bądź przewlekłości organu. Nadto, w sprawach takich skarg sąd administracyjny nie bada sposobu zakończenia sprawy administracyjnej, czyli załatwienia żądania, zgłoszonego organowi administracji. Zatem w niniejszej sprawie ocenie sądu podlegały wszystkie czynności organu po dniu [...] r. jako dacie doręczenia żądania do dnia orzekania – bez ich podziału na etapy do wydania postanowienia z dnia [...] r. oraz po uchyleniu tego postanowienia przez [...]WINB w dniu [...] r. Podkreślenia wymaga też, że PINB dopiero pismem z dnia [...] r. powiadomił skarżącego o podjętych czynnościach i braku – w jego ocenie – podstaw do ingerencji w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego. Tego typu niczym nieuzasadniona opieszałość pozbawiła zaś skarżącego ochrony prawnej, nawet w przypadku zastosowania trybu z art. 241 kpa, który jednak nie miał miejsca w niniejszej sprawie. Opisane wyżej czynności PINB podejmowane były zaś w znacznych odstępach czasu. I tak, w szczególności po przeprowadzeniu kontroli w dniu [...] r. i otrzymaniu w dniu [...] r. żądanych akt pozwolenia na rozbudowę kontrolowanego budynku, dopiero w dniu [...] r. przeprowadzono kolejną kontrolę – przy braku obiektywnych przeszkód, niezależnych od organu (art. 35 § 5 kpa). Również po uchyleniu postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania dalsze czynności, ponawiające jedynie uprzednio podjęte działania podejmowane były z naruszeniem art. 12 kpa. Wniesienie skargi do sądu administracyjnego na postanowienie [...]WINB z dnia [...] r., nie uzasadniało wstrzymania dalszego biegu postępowania, skoro w sprawie II SA/Gl 130/15, nie wydano postanowienia w trybie art. 61 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Możliwe wszak było sporządzenie odpisów akt administracyjnych. Tymczasem PINB po przeprowadzeniu kolejnych oględzin w dniu [...] r. oraz otrzymaniu pisma inwestora z dnia [...] r., zawierającego oświadczenia świadków, dopiero w dniu [...] r. dopełnił powinności z art. 36 kpa, wskazując nowy termin załatwienia sprawy do dnia [...] r. Zwłoka organu nie została też w żaden sposób usprawiedliwiona, zaś w ocenie sądu, aczkolwiek sprawa wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie mogła być zaliczona do szczególnie skomplikowanych, uzasadniających trwające niemal 1,5 roku postępowanie, polegające na powtarzaniu tych samych czynności w znacznych, nawet ponad dwumiesięcznych, odstępach czasu. Zatem zdaniem sądu administracyjnego, w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do stwierdzenia przewlekłości postępowania, zaś naruszenie zasady szybkości postępowania, z art. 12 § 1 kpa i poważne opóźnienia w rozumieniu art. 35 § 5 kpa, należy kwalifikować jako rażące naruszenie prawa. Nadto, skoro do dnia orzekania przez sąd administracyjny nie wydano aktu, rozstrzygającego wniosek skarżącego z dnia [...] r., pomimo wydania przez PINB postanowienia o wyznaczeniu terminu załatwienia sprawy, należało z mocy art. 149 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzec o zobowiązaniu organu do jego wydania w terminie 14 dni. Termin ten zgodnie z art. 286 § 2 tej ustawy, liczony jest od dnia doręczenia organowi akt postępowania po uprawomocnieniu się wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie 100 zł, rozstrzygnięto na wniosek skarżącego po myśli art. 200 i art. 205 § 1 cyt. ustawy. Odnosząc się zaś do żądania skargi w zakresie zobowiązania organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika, wyjaśnić przyjdzie, że tego rodzaju orzeczenie, wynikające z treści art. 38 kpa, nie mieści się w kompetencjach sądu administracyjnego, uregulowanych przepisem art. 149 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nadto, działając z urzędu Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się konieczności wymierzenia organowi grzywny z mocy art. 149 § 2 tej ustawy, celem dalszego dyscyplinowania organu, zaś skarżący o zastosowanie takiego środka nie wniósł. Brak też podstaw prawnych do nakazania organowi określonego sposobu rozstrzygnięcia sprawy.