II OSK 321/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz /spr./ Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2011 r., sygn. akt IV SAB/Wa 113/11 w sprawie ze skargi M. P. na bezczynność Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w przedmiocie zwrotu opłaty recyklingowej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 października 2011 r., sygn. akt IV SAB/Wa 113/11 zobowiązał Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej do rozpoznania wniosku M. P. z dnia 20 stycznia 2010 r. w przedmiocie zwrotu opłaty recyklingowej w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy w sprawie ze skargi M. P. na bezczynność NFOŚ w przedmiocie zwrotu opłaty recyklingowej. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Pismem z dnia 20 stycznia 2010 r. M. P. zwróciła się do NFOŚ z wnioskiem o zwrot opłaty recyklingowej w wysokości 1.000 zł uiszczonej przy rejestracji dwóch pojazdów: Nissan Micra i Opel Agila. W uzasadnieniu wniosku wskazała na sprzeczność przepisów krajowych z przepisami prawa wspólnotowego -przywołano dyrektywę 2000/53/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 września 2000 r. w sprawie pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. Urz. UE wyd. spec. 15/t. 5s. 224). W odpowiedzi, ekspert Departamentu Księgowości i Rozliczeń w Biurze NFOŚ wskazał, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku. Pismem z dnia 6 kwietnia 2010 r. M. P. wniosła do Ministra Środowiska zażalenie na niezałatwienie jej wniosku w terminie poprzez wydanie decyzji administracyjnej w sprawie. Następnie pismem z dnia 8 czerwca 2010 r. M. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność NFOŚ podnosząc, że do dnia złożenia skargi "nie otrzymała żadnej decyzji" w sprawie zwrotu opłaty recyklingowej. W odpowiedzi na skargę wskazano, że NFOŚ nie jest właściwy do zwrotu opłaty, gdyż jest on jedynie jej beneficjentem. Nie jest przy tym organem administracji, a żaden z jego ustawowo powołanych organów nie jest kompetentny do orzekania w tym przedmiocie na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 tj. ze zm.). Brak jest przy tym merytorycznych przesłanek do dokonania zwrotu wpłaconej opłaty, zaś odpowiedź merytoryczna na żądanie skarżącej została faktycznie udzielona pismem z dnia 10 lutego 2010 r. Tym samym skarga powinna być oddalona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 grudnia 2010 r. uznał skargę za zasadną i zobowiązał Zarząd NFOŚ do rozpoznania wniosku Skarżącej w terminie trzydziestu dni od otrzymania prawomocnego odpisu wyroku. W uzasadnieniu wyroku w oparciu o wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2010 r. (sygn. akt II OSK 1608/09) stwierdzono, że zwrot wpłaty dokonanej na rachunek NFOŚ jako wynikającej ze zobowiązania o charakterze publicznoprawnym (art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji - Dz. U. Nr 25, poz. 202 ze zm.) stanowi sprawę z zakresu administracji publicznej. Niezałatwienie takiej sprawy w terminie daje więc prawo wniesienia skargi na bezczynność do wojewódzkiego sądu administracyjnego w związku z art. 3 pkt 4 i 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.". Dalej wskazano, że czynności z zakresu administracji publicznej mogą wykonywać wyłącznie organy NFOŚ powołane do wykonywania określonych funkcji publicznych w świetle stosownych aktów normatywnych. Wniosek o rozdysponowanie wpływów przez dokonanie zwrotu opłaty należy do rozpoznania przez Zarząd NFOŚ w myśl art. 400k ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 tj. ze zm.), jako organu administracji w znaczeniu funkcjonalnym. W ocenie Sądu rozpoznanie wniosku powinno nastąpić poprzez przyjęcie aktu z zakresu administracji publicznej (uchwały), a nie w formie czynności materialno-technicznej zwrotu opłaty. Zatem zaskarżeniu podlega wyłącznie nie podjęcie stosownej uchwały przez kompetentny organ. Jednocześnie Sąd opowiedział się za tym, że uchwała taka nie ma charakteru decyzji administracyjnej, gdyż musiałoby to wynikać z regulacji normatywnej wskazującej organ właściwy do orzekania w sprawie w konkretnej formie. Dlatego też zasadnie w skardze wskazano na bezczynność organu. W rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ppsa bezczynność występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu została spowodowana zawinioną lub niezawinioną przyczyną w ich podjęciu lub dokonaniu, leżącą po stronie organu. Nie ma wprawdzie szczegółowej regulacji określającej termin dokonania czynności z zakresu administracji publicznej w rozpoznawanym przypadku, czyli podjęcia przez Zarząd NFOŚ uchwały w przedmiocie wniosku skarżącej, nie można jednakże stąd wywodzić, iż nie jest możliwe, aby wykonujący funkcję organ administracji - Zarząd NFOŚ - pozostawał w bezczynności. W ocenie Sądu pisma z lutego 2010 r. nie można potraktować za załatwienie wniosku Skarżącej. Natomiast bezzasadne jest twierdzenie skargi, że w sprawie powinna być wydana decyzja administracyjna. Od powyższego wyroku NFOŚ wywiódł skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 766/11, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku stwierdzono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie rozpoznał skargi zgodnie z jej treścią, lecz w istocie bez jakiejkolwiek podstawy prawnej dokonał własnych ustaleń co do tego, że żądanie M. P. powinno być rozpoznane przez Zarząd NFOŚ tylko z tej przyczyny, iż ustawowo została uregulowana organizacja wewnętrzna NFOŚ i kompetencje poszczególnych wewnętrznych jego organów. Nie do zaakceptowania jest teza zawarta w uzasadnieniu sądu wojewódzkiego, iż to Zarząd NFOŚ podejmuje uchwałę w sprawie rozpoznania wniosku Skarżącej, a ta uchwała nie jest decyzją administracyjną ani też czynnością administracyjną, lecz pewnym nienazwanym w prawie administracyjnym aktem. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podzielił stanowisko wyrażone w przytoczonym wyżej wyroku tego Sądu z dnia 12 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 1608/09, w którym wskazano jako organ właściwy do rozpoznania wniosku w sprawie zwrotu opłaty recyklingowej pełniący w tym zakresie funkcję podmiotu publiczno-prawnego NFOŚ. Wskazano za w pełni zasadne i mogące stanowić w niniejszej sprawie wzorzec, stanowisko wyrażone w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07 dotyczące wprawdzie żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, że kierowane do organu żądanie zwrotu tej opłaty uiszczonej w oparciu o określony przepis prawa materialnego, organ ten załatwia w formie aktu lub czynności. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że to w istocie od woli uprawnionego zależy, czy skieruje swoje żądanie na drogę postępowania sądowego (sprawa cywilna przed sądem powszechnym), czy też na drogę administracyjnoprawną, to jest do właściwego organu administracji publicznej. Wskazano, że wprawdzie NFOŚ nie jest ze względu na jego kompetencje co do zasady organem administracji publicznej, jednakże powierzono mu ustawowo niektóre zadania o charakterze publicznoprawnym, które dotyczą tego, że jest dysponentem środków kierowanych na ten Fundusz a skoro tak, to tylko do tego podmiotu mogą być adresowane wnioski takie, jak w niniejszej sprawie. NFOŚ nie jest wprawdzie jednostką ochrony środowiska, lecz wyodrębnionym Funduszem celowym gromadzącym środki i dysponujący środkami na cele ochrony środowiska. Pełni w Państwie ważną funkcję podmiotu publicznego (a nie prywatnego) zatem żądanie wnioskodawcy może podlegać załatwieniu w drodze administracyjnej. W piśmie procesowym z dnia 4 października 2011 r. NFOŚ poinformował, że uchwałą z dnia 28 września 2011 r. postanowił przekazać wniosek Skarżącej Staroście T., jako organowi właściwemu w przedmiocie ustalenia istnienia obowiązku wniesienia opłaty recyklingowej. Na rozprawie w dniu 12 października 2011 r. pełnomocnik NFOŚ wniósł o oddalenie skargi wskazując, że NFOŚ nie uchyla się od dokonania fizycznego zwrotu opłaty, ale potrzebuje w tym zakresie wydania stosownego rozstrzygnięcia, które stanowić będzie podstawę prawną takiego zwrotu. Wniesiono również o rozważenie ewentualnego zawieszenia postępowania sądowego do czasu rozpoznania sprawy przez Starostę T. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga jako zasadna zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd wskazał, że zgodnie z art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a., Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpatrując sprawę, z uwagi na treść art. 190 p.p.s.a. związany był wykładnią prawa dokonaną w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 766/11, gdyż stan faktyczny sprawy nie uległ zmianie. Następnie Sąd podniósł, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie była kontrola czy NFOŚ na dzień wyrokowania pozostaje w bezczynności w rozpatrzeniu wniosku Skarżącej o zwrot opłaty recyklingowej. O bezczynności organu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. możemy mówić, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Zatem w bezczynności musi pozostawać organ administracji publicznej. O tym, że NFOŚ może być potraktowany jako organ administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym wiążąco wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 766/11, którym to orzeczeniem w niniejszej sprawie na podstawie art. 190 p.p.s.a. związany jest skład orzekający Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W wyroku tym stwierdzono, że NFOŚ jako podmiot publicznoprawny jest organem właściwym do rozpoznania wniosku o zwrot opłaty recyklingowej. Wskazano również, że NFOŚ nie jest ze względu na kompetencje co do zasady organem administracji publicznej, jednak powierzono mu ustawowo zadania o charakterze publicznoprawnym, które dotyczą tego, iż jest dysponentem środków kierowanych na ten Fundusz a skoro tak, to tylko do tego podmiotu mogą być adresowane wnioski takie jak w niniejszej sprawie. Skoro więc NFOŚ jest organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o zwrot opłaty recyklingowej pozostaje do rozważenia kwestia czy organ ten pozostawał w bezczynności w rozpatrzeniu wniosku M. P. Pomimo zawartej w odpowiedzi na skargę argumentacji, że NFOŚ nie jest upoważniony do podejmowania działań władczych w zakresie zwrotu opłaty recyklingowej, Fundusz takiego zwrotu faktycznie dokonuje, o czym informuje na swojej stronie internetowej. Dotyczy to kwot wpłaconych przez "oczywiste pomyłki", do których zaliczono: podwójną wpłatę na ten sam pojazd, wpłatę za pojazd nabyty przed dniem 1 stycznia 2006 r., wpłatę za pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t, wpłaty za mienie przesiedleńcze, a więc w tego typu sprawach w ocenie NFOŚ nie ma przeszkód do dokonania zwrotu opłaty recyklingowej. Natomiast w sprawie z wniosku M. P. NFOŚ podjął następujące czynności. Po zapoznaniu się z wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach o sygn. akt II OSK 766/11 i II OSK 2030/10, w których to orzeczeniach przesądzono kwestie właściwości rzeczowej Funduszu, pismem z dnia 3 października 2011 r. NFOŚ zwrócił się do Starosty T. "z prośbą" o rozpatrzenie sprawy z wniosku M. P. i zakończenia jej aktem administracyjnym stwierdzającym obowiązek wniesienia przez Skarżącą opłaty recyklingowej bądź też jego brak albo o wszczęcie sporu kompetencyjnego. Zatem de facto przekazał sprawę innemu organowi celem jej rozpatrzenia, co było działaniem nieuprawnionym. Argumentacja zawarta w piśmie oraz oświadczenie pełnomocnika NFOŚ złożone na rozprawie wskazują jednak, iż celem NFOŚ nie jest uchylenie się od dokonania fizycznego zwrotu opłaty recyklingowej, lecz wyłącznie potrzeba uzyskania rozstrzygnięcia, które w ocenie NFOŚ będzie stanowiło podstawę prawną do zwrotu tejże opłaty. Jednakże podjęte działanie (przekazanie sprawy Staroście) stoi w oczywistej sprzeczności z celem, który zamierzano osiągnąć. Stwierdzić bowiem należy, że czym innym jest uzależnienie rozpatrzenia sprawy po uzyskaniu stanowiska w sprawie przez inny organ od sytuacji przekazania sprawy temuż organowi do jej rozpatrzenia. Dlatego też, w stanie faktycznym i prawnym istniejącym w niniejszej sprawie niedopuszczalne było zwrócenie się do Starosty o rozpatrzenie niniejszej sprawy. Natomiast o ile NFOŚ uważał, że do rozstrzygnięcia wniosku M. P. niezbędne było uzyskanie stanowiska Starosty T., to o takie powinien był wystąpić, jednocześnie informując stronę, iż rozpatrzenie jej wniosku będzie możliwe dopiero po uzyskaniu stosownej wypowiedzi Starosty. A także wskazać termin planowanego załatwienia sprawy. Sąd wskazał, że pomimo procedowania w sprawie, NFOŚ nie zakończył jej merytorycznie (w formie aktu lub czynności). Nie poinformował również strony o sposobie i terminie jej zakończenia, a więc stan bezczynności trwał w czasie orzekania przez Sąd. Z przedstawionych względów Sąd uznał, że w sprawie zachodzi bezczynność NFOŚ uzasadniająca uwzględnienie skargi przez Sąd i wydanie na podstawie art. 149 p.p.s.a. wyroku zobowiązującego organ do rozpoznania wniosku M. P. w terminie trzydziestu dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Warszawie, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając: I. naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 4 i art. 133 p.p.s.a. oraz art. 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż pismo Skarżącej oznaczone jako "Skarga na bezczynność organu" i skierowane do Ministra Środowiska w rzeczywistości stanowi "zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie", czym wyczerpuje administracyjne środki zaskarżenia przewidziane przepisami k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do rozstrzygania przez WSA sprawy, która jako niedopuszczalna - wobec "niewyczerpania administracyjnego toku postępowania" - winna zostać odrzucona, bowiem: a) NFOŚ, oceną NSA został uznany za podmiot administrujący w znaczeniu funkcjonalnym, nie będąc tym samym organem administracji publicznej sensu stricto, do którego - w przedmiocie zwrotu opłaty recyklingowej - za art. 1 k.p.a. - nie stosuje się procedury tam wskazanej, b) Minister Środowiska nie jest dla Narodowego Funduszu organem wyższego stopnia, do którego w przedmiotowej sprawie wnosi się zażalenie; c) NFOŚ nie został wezwany przez Skarżącą do usunięcia naruszenia prawa, co potwierdza zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi w trybie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz NFOŚ kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, za dwie instancje. W przypadku nieuwzględnienia przez Sąd stanowiska NFOŚ o podstawach prawnych do odrzucenia skargi, zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił: I. naruszenie przez Sąd orzekający przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.): 1) naruszenie art. 400 ust. 1 poprzez jego błędną wykładnię oraz art. 400o ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (t.j.: Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm.) w związku z § 1 ust. 1 oraz § 2 ust. 1 i 7 statutu NFOŚ, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 7 grudnia 2010 r. w sprawie nadania statutu Narodowemu Funduszowi Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (Dz. U. Nr 240, poz. 1609), tj. naruszenie przepisów określających organizację wewnętrzną NFOŚ w szczególności, przepisu stanowiącego, iż Zarząd Narodowego Funduszu (organ wykonawczy państwowej osoby prawnej) nadzoruje realizację zadań wykonywanych przez podległe komórki organizacyjne Biura NFOŚ (§2 ust. 1 statutu) oraz określa w regulaminie organizacyjnym Biura NFOŚ szczegółowy zakres zadań komórek organizacyjnych (§2 ust. 7), poprzez ich niezastosowanie, co doprowadziło do ustalenia przez Sąd orzekający stanu bezczynności NFOŚ, pomimo (1) skierowania do Skarżącej pisma z dnia 10 lutego 2010 r. i (2) pisma z dnia 3 października 2011 r., skierowanego do Starosty T. i Skarżącej, czym finalnie Sąd orzekający doprowadził do stwierdzenia o niezakończeniu sprawy merytorycznie (w formie aktu lub czynności), czym doprowadził do niedopuszczalnej ingerencji sądu w sposób rozpoznania wniosku (w treść czynności materialno-technicznej) dokonany przez NFOŚ; II. naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez: a) pominięcie w dokonanej przez Sąd ocenie faktycznej i prawnej udzielenia przez NFOŚ odpowiedzi na wniosek o zwrot opłaty recyklingowej z dnia 10 lutego 2010 r. (znak: NF/DKT/3164/2010), konsekwencją czego było ustalenie niezałatwienia sprawy przez NFOŚ w ogóle, a tym samym pozostawanie w bezczynności NFOŚ, w sytuacji gdy nie istnieje żadna norma prawa, która regulowałaby kwestie związane z terminem i sposobem rozpatrzenia wniosku o zwrot opłaty recyklingowej; b) błędną ocenę dowodów zebranych w aktach sprawy, co polegało na ustaleniu przez WSA, że Narodowy Fundusz przekazał do rozpoznania Staroście T. wniosek o zwrot opłaty recyklingowej, podczas gdy NFOŚ zwrócił się z prośbą o rozpatrzenie "etapu" poprzedzającego rozpatrzenie wniosku o zwrot sensu stricto, tj. etapu związanego z ustaleniem istnienia bądź też nieistnienia samego obowiązku uiszczenia rzeczonej opłaty w indywidualnej sprawie; Sąd nie wziął pod ocenę również tych twierdzeń NFOŚ, w których wskazuje się, że do NFOŚ nie są przekazywane żadne dokumenty z postępowania rejestracyjnego, na podstawie których może dojść w ogóle do jakiejkolwiek oceny materialnej wpłacanych na rachunek NFOŚ kwot 500 zł; w tym miejscu skarżący kasacyjnie podniósł, iż słusznie zauważa Sąd, że czym innym jest uzależnienie rozpatrzenia sprawy od stanowiska innego organu, czym innym zaś przekazanie tej sprawy innemu organowi, jednak żadne przekazanie w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca, co potwierdzają akta sprawy; 2) naruszenie art. 149 w zw. z art. 133 oraz art. 3 § 2 pkt 8 i art. 134 p.p.s.a., poprzez wydanie wyroku w oparciu o dyspozycję art. 149 p.p.s.a., jako samodzielną podstawę prawną do stwierdzenia obowiązku "rozpoznania wniosku skarżącej M. P. z dnia 20 stycznia 2010 roku o zwrot opłaty recyklingowej w terminie 30 dni od otrzymania prawomocnego odpisu niniejszego wyroku wraz z aktami sprawy", bez wskazania normy prawa materialnego, co było skutkiem nieuwzględnienia przez Sąd orzekający materiału dowodowego zgromadzonego na chwilę zamknięcia rozprawy, tj. nieuwzględnienia przez Sąd orzekający podjętych przez NFOŚ działań w celu załatwienia wniosku skarżącej o zwrot 500 zł, który to wniosek oceną NSA dotyczył woli skarżącej do realnego zwrotu jej uiszczonej kwoty; Tym samym doprowadziło to do uwzględnienia przez Sąd skargi na bezczynność, w sytuacji gdy NFOŚ podjął kolejne już (poza pierwotnym pismem eksperta NFOŚ) działania w sprawie załatwienia wniosku, zaś tylko "niepodjęcie przez organ żadnych czynności w sprawie mimo ustawowego obowiązku" przesądzać może o pozostawaniu organu administracji - w bezczynności; Tym samym WSA - przekraczając granice skargi na bezczynność - dokonał oceny "niezasadności" działania NFOŚ; 3) naruszenie art. 106 w zw. z art. 1 k.p.a., poprzez jego zastosowanie, wobec wskazania WSA, że "o ile NFOŚ uważał, że do rozstrzygnięcia wniosku M. P. niezbędne było uzyskanie stanowiska Starosty T., to o takie powinien był wystąpić, jednocześnie informując stronę, iż rozpatrzenie jej wniosku będzie możliwe dopiero po uzyskaniu stosownej wypowiedzi Starosty. A także wskazać termin planowanego załatwienia sprawy.", co doprowadziło do negatywnej oceny przez Sąd orzekający działania NFOŚ polegającego na wystąpieniu z prośbą do Starosty T. o rozpoznanie istnienia bądź nieistnienia obowiązku zwrotu przedmiotowej kwoty, w sytuacji gdy NFOŚ nie ma możliwości prawnej do korzystania z dobrodziejstwa dyspozycji art. 106 k.p.a. i innych, wobec art. 1 k.p.a. (sprawa ta nie wpisuje się bowiem w ustawowy katalog spraw załatwianych wg przepisów k.p.a.); Nie istnieje żadna podstawa prawna umożliwiająca NFOŚ "zwrócenie się do innego organu o zajęcie stanowiska" (postępowanie incydentalne), poza zachowaniem jakie NFOŚ musiał dokonać w przedmiotowej sprawie. Wobec powyższego, skarżący kasacyjnie, w przypadku nieuwzględnienia powyższych wniosków wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie w trybie art. 185 § 1 p.p.s.a i zasądzenie na rzecz NFOŚ kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych za dwie instancje. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy zauważyć, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. - Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W sprawie niniejszej wiążąca jest ocena prawa wyrażona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 766/11. Zgodnie zatem z oceną prawną zawartą w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego organem właściwym do rozpoznania wniosku w sprawie zwrotu opłaty recyklingowej jest pełniący w tym zakresie funkcję podmiotu publiczno-prawnego Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej nie jest co prawda ze względu na jego kompetencje co do zasady organem administracji publicznej, jednakże powierzono mu ustawowo niektóre zadania o charakterze publicznoprawnym, które dotyczą tego, że jest dysponentem środków kierowanych na ten Fundusz, a skoro tak, to tylko do tego podmiotu jako organu w znaczeniu funkcjonalnym mogą być adresowane wnioski o zwrot opłaty recyklingowej. Zwrot wpłaty na rachunek Funduszu, jako wynikającej ze zobowiązania o charakterze publicznoprawnym (art. 12 ust. 2 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji) stanowi sprawę z zakresu administracji publicznej podlegającej załatwieniu w formie aktu bądź czynności z zakresu administracji publicznej. Tym samym uznać należy, że w razie jej niezałatwienia w terminie przysługuje skarga na bezczynność do wojewódzkiego sądu administracyjnego stosownie do przepisu art. 3 pkt 4 i 8 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zasadnie skarżąca w sprawie niniejszej M. P. zwróciła się do NFOŚ z wnioskiem o zwrot opłaty recyklingowej. Przed przystąpieniem do właściwych rozważań, dotyczących kwestii czy Fundusz pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej tak jak orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku z dnia 12 października 2011 r., należy odnieść się w pierwszej kolejności do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 4 i art. 133 p.p.s.a. oraz art. 1 k.p.a., gdyż w ocenie Funduszu wobec niewyczerpania przez skarżącą środków odwoławczych – skarga na bezczynność powinna zostać odrzucona. Zdaniem Funduszu powinien on zostać wezwany przez skarżącą przed złożeniem skargi do usunięcia naruszenia prawa. Tymczasem zarówno w literaturze jak i w orzecznictwie przyjęto pogląd, który zasługuje na akceptację, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego tylko na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a i nie ma uzasadnionych podstaw, aby ten warunek rozciągać na bezczynność polegającą na niewydaniu aktu lub niepodjęcia czynności określonych w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a (vide: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 71 oraz wyrok NSA z 24 maja 2006 r. , I OSK 601/05 – Legalis). Brak wezwania przez skarżącą do usunięcia naruszenia prawa nie mógł więc w okolicznościach sprawy niniejszej stanowić podstawy do odrzucenia skargi. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przed Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 4 i art. 133 p.p.s.a. oraz art. 1 k.p.a., nie mają więc usprawiedliwionych podstaw. Odnośnie podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia wskazanych w niej przepisów art. 400 ust. 1 i 400o ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska oraz art. 149, art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także art. 106 k.p.a. poprzez ustalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stanu bezczynności Funduszu co do załatwienia wniosku M. P. pomimo skierowania do niej pisma z dnia 10 lutego 2010 r., a do Starosty T. pisma z dnia 3 października 2011 r., a więc podejmowania działań w sprawie załatwienia wniosku skarżącej - należy stwierdzić, że również te zarzuty nie mogły odnieść zamierzonych skutków prawnych. Wspomniane działania Funduszu polegające na wystosowaniu powyższych pism nie doprowadziły bowiem jednak do efektu w postaci załatwienia wniosku skarżącej, czy to w sposób pozytywny poprzez zwrot opłaty recyklingowej, czy też w sposób negatywny poprzez odmowę jej zwrotu. Z całą pewnością pisma Funduszu z dnia 10 lutego 2010 r. skierowanego do skarżącej nie można uznać za załatwienie jej wniosku. Pismo to w istocie ma bowiem jedynie charakter informujący. Ekspert Funduszu pracujący w Departamencie Księgowości i Rozliczeń – Zespole Opłat i Kar Środowiskowych przekazał nim tylko skarżącej wyjaśnienie Ministerstwa Środowiska – Departamentu Gospodarki Odpadami, dotyczące próśb o zwrot opłaty wynikającej z ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji. Odnośnie zaś pisma Funduszu z dnia 3 października 2011 r., skierowanego do Starosty T. z prośbą o rozpatrzenie przez Starostę sprawy z wniosku M. P. o zwrot opłaty recyklingowej i wydanie aktu administracyjnego stwierdzającego obowiązek wniesienia opłaty recyklingowej bądź też jego brak, należy podzielić pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wyrażony w zaskarżonym wyroku, że faktycznie tym pismem skarżący organ przekazał sprawę do rozpatrzenia innemu organowi, co w realiach rozpoznawanej sprawy było działaniem nieuprawnionym. Tym samym zachowanie to nie może zostać potraktowanie jako działanie świadczące o tym, że Fundusz nie pozostaje w stanie bezczynności. Mając powyższe na uwadze ze względu na to, że pomimo procedowania w sprawie Fundusz nie załatwił wniosku skarżącej należy stwierdzić, że uzasadnione jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie co do jego bezczynności czego skutkiem było uwzględnienie skargi M. P. Z powyższych względów skoro skarga kasacyjna okazała się być oparta na nieusprawiedliwionych podstawach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku o jej oddaleniu.