II OSK 2030/10

Dnia 8 lipca 2011r.. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wa 55/10 w sprawie ze skargi A.M. na bezczynność Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 28 lutego 2007 r. 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 7 maja 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.M. na bezczynność Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 28 lutego 2007 r. dotyczącego zwrotu opłaty wniesionej na rzecz Funduszu. W uzasadnieniu wniosku skarżący powołał się na art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz.U. Nr 25, poz. 202 ze zm.) – zwanej dalej ustawą o recyklingu – w następstwie wenątrzwspólnotowego nabycia pojazdu. Skarżący uzasadnił wniosek wskazując, że nabył w Holandii używany pojazd marki [...]. Pojazd wprowadził na teren Polski w dniu 27 lutego 2007 r. i w tym też dniu uiścił opłatę w wysokości 500 zł. W jego ocenie przepisy w zakresie obowiązku uiszczenia przedmiotowej opłaty pozostają w sprzeczności z art. 25 i 90 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (Dz.U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864). W myśl tych przepisów niedopuszczalne jest nakładanie ceł importowych jak również bezpośrednio lub pośrednio podatków wewnętrznych jakiejkolwiek natury wyższych od tych, które nakładane są bezpośrednio lub pośrednio na podobne produkty krajowe. Zwrócił uwagę, że analogiczna opłata nie jest uiszczana w przypadku nabywania pojazdu używanego w kraju, co wskazuje na różnicowanie ponoszonych obciążeń. Podniósł, że w myśl art. 91 ust. 3 Konstytucji RP, prawo organizacji międzynarodowej jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami. Skarżący podniósł również niezgodność kwestionowanej regulacji z art. 5 ust. 4 dyrektywy 2000/53/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 września 2000 r. w sprawie pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz.Urz. UE wyd. spec. 15/t. 5 s. 224). Zwrócił uwagę, że w jej świetle, w związku z regulacjami art. 410 b ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) – zwanej dalej p.o.ś. – to właściciel pojazdu ponosi koszty recyklingu, co jest niezgodne z zasadami wskazanymi w dyrektywie. Przedmiotowy wniosek został przekazany przez Fundusz do rozpatrzenia do Ministerstwa Środowiska (Departament Gospodarki Odpadami). Pismem z dnia 20 lutego 2008 r. skarżący złożył do Ministra Środowiska zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. W odpowiedzi Minister Środowiska wskazał, że celem art. 12 ust. 2 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji nie jest ograniczenie swobodnego przepływu towarów, lecz ochrona środowiska, przy czym stosowne dane wskazują, że od czasu jej wprowadzenia (w 2006 roku) nie doszło do zahamowania przepływu towarów w zakresie pojazdów używanych. Skarżący wniósł skargę na bezczynność Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. Postanowieniem z dnia 21 maja 2008 r. (sygn. akt IV SAB/Wa 182/08) Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę. W wyniku wniesienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 stycznia 2010 r. (sygn. akt II OSK 1608/09) uchylił postanowienie Sądu I instancji, a sprawę przekazał do rozpoznania ponownie temu Sądowi. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie Sąd I instancji związany jest oceną wyrażoną w wyroku z dnia 12 stycznia 2010 r., zgodnie z którą w niniejszej sprawie chodzić może wyłącznie o bezczynność Funduszu w zakresie niedokonania czynności materialnotechnicznej zwrotu opłaty. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska Funduszu, że bezczynność nie może zachodzić w sytuacji, gdy brak jest szczegółowej regulacji określającej termin dokonania czynności z zakresu administracji publicznej. Jednocześnie Sąd I instancji nie podziela również poglądu strony skarżącej, jakoby mogła ona skutecznie żądać zwrotu kwoty wpłaconej na rzecz Funduszu z tytułu opłaty wymaganej na mocy art. 12 ust. 2 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji. W ocenie Sądu I instancji, trafnie wnioskodawca podkreślił zasadę bezpośredniego stosowania prawa wspólnotowego, zakreślając istotne w tej kwestii uwarunkowania prawne, jednak Sąd I instancji nie podzielił poglądu strony skarżącej odnośnie sprzeczności wskazanej regulacji z, mającymi pierwszeństwo w takim przypadku, normami prawa wspólnotowego (UE). Przywołane normy Traktatu – obecnie art. 30 i 110 w wersji skonsolidowanej Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.Urz UE C Nr 83 z dnia 30 marca 2010 r., s. 47), zwanego dalej TFUE, nie sprzeciwiają się, w ocenie Sądu I instancji, wprowadzeniu stosownych opłat związanych z rejestracją pojazdu na terenie państwa członkowskiego. Ustanowiona opłata uiszczana jest na etapie rejestracji – art. 72 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) jest więc związana technicznie z tą czynnością. Opłaty tego rodzaju nie stanowią ceł, a gdy chodzi o ich kwalifikację, jako opłaty wewnętrznej (podatki i inne należności) ich ustanowienie pod pewnymi warunkami jest możliwe. Ze stanowiska Ministerstwa Środowiska wynika, że w praktyce, na podstawie danych rynkowych, można stwierdzić, iż przedmiotowa opłata nie stanowi faktycznie bariery w handlu. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżącego co do niezgodności wskazywanych przez skarżącego przepisów z art. 5 ust. 4 dyrektywy 2000/53/WE. Regulacja w tym zakresie wyklucza wyłącznie możliwość ustanowienia przez krajowego prawodawcę regulacji wiążących określone opłaty o charakterze publicznoprawnym, bezpośrednio z osobą przekazującą pojazd do unieszkodliwienia (wprowadza równocześnie obowiązek pozytywny, takiego zorganizowania systemu zbiórki, aby żadne opłaty o innym charakterze nie były faktycznie ponoszone). Norma ta nie pozostaje w sprzeczności z pobieraniem określonych opłat związanych z zarejestrowaniem pojazdu na terenie Polski. Zarejestrowanie pojazdu używanego nie jest jednoznaczne z przekazaniem go do unieszkodliwienia, gdyż w takim przypadku, przywieziony z zagranicy pojazd należałoby zakwalifikować jako odpad, którego przemieszczanie transgraniczne podlega odrębnym procedurom. Fakt zarejestrowania pojazdu świadczy o chęci jego dalszego użytkowania, zgodnie z przeznaczeniem. Może być on w przyszłości przekazany do unieszkodliwienia bądź stanowić przedmiot dalszego obrotu. Zdaniem Sądu I instancji, w tym kontekście obowiązek wniesienia opłaty, powiązany z faktem rejestracji, nie może być kwalifikowany, jako naruszający zakaz pobierania opłat na etapie przekazania pojazdu do unieszkodliwienia. Jednocześnie we wskazanej regulacji wyrażono zasadę obowiązku zapewnienia przez państwa członkowskie, aby koszty związane z przekazaniem pojazdu do unieszkodliwienia pokrywali w całości lub znacznej części producenci. Strona skarżąca nie przedłożyła dowodów, z których wynikałoby, że wniesiona opłata w wysokości 500 zł pokrywa całość kosztów wiążących się z utrzymaniem systemu unieszkodliwiania pojazdów wycofanych z eksploatacji. Tylko w takim przypadku można by uznać, że wbrew wymaganiom dyrektywy nie partycypują w nim producenci (obowiązek w zakresie uczestniczenia w kosztach unieszkodliwiania wszystkich pojazdów wyekspirował w dniu 1 stycznia 2007 r. – art. 12 ust. 2 dyrektywy 2000/53/WE). Jednak nawet wówczas kwestionowana mogłaby być wyłącznie bezwzględna wysokość opłaty nie zaś sama zasada jej ustanowienia. W rozpoznawanej sprawie, wobec przywołanych wyżej uwarunkowań formalnych i faktycznych, w ocenie Sądu I instancji, brak jest przesłanek do uznania wystąpienia sprzeczności pomiędzy regulacjami stanowionymi na szczeblu wspólnotowym (obecnie UE) i krajowym, czy choćby uprawdopodobnionych wątpliwości w tym zakresie, uzasadniających sformułowanie pytania prejudycjalnego. W ocenie Sądu I instancji, nie może mieć przesądzającego znaczenia, podnoszona kwestia dyskutowania w trakcie prac legislacyjnych niezgodności projektowanych regulacji z prawem europejskim. Ostatecznie w ocenie ustawodawcy niezgodności takiej nie było, skoro przyjęto stosowną regulację. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania – art. 149 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w wyniku uznania, że skoro organ nie był zobowiązany do dokonania zwrotu żądanej przez skarżącego kwoty w wysokości 500 zł wpłaconej przez skarżącego na rachunek organu z tytułu wewnątrzwspólnotowego nabycia pojazdu, to nie dopuścił się bezczynności. Natomiast zdaniem skarżącego, Sąd I instancji powinien zobowiązać organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego w przedmiocie zwrotu opłaty recyklingowej i dokonania czynności w określonym przez Sąd I instancji terminie, ponieważ organ, zachowując bierność w sprawie zwrotu opłaty recyklingowej, pozostawał w bezczynności. W ocenie skarżącego Sąd I instancji pominął naruszenie przez organ art. 7, art. 9, art. 35 § 1, art. 61 § 1, art. 104 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a., poprzez zachowanie całkowitej bierności w sprawie wniosku skarżącego o zwrot opłaty recyklingowej i niepodjęcie określonych prawem działań zmierzających do wyjaśnienia sprawy o zwrot opłaty recyklingowej, a także niezałatwienie sprawy w terminie wynikającym z przepisów k.p.a., która powinna zostać zakończona podjęciem czynności w postaci wypłaty kwoty 500 zł lub wydaniem decyzji administracyjnej. Ponadto skarżący podniósł zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego. Po pierwsze, art. 18 Traktatu w wersji skonsolidowanej o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, poprzez jego pominięcie i nieuwzględnienie faktu, że opłata, o której mowa w art. 12 ust. 2 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, związana z wewnątrzwspólnotowym nabyciem pojazdu, ma charakter dyskryminujący, ponieważ opłacie tej nie podlegają pojazdy przywiezione do Polski przed 1 stycznia 2006 r. Po drugie, art. 30 i art. 110 Traktatu w związku z art. 12 ust. 2 ustawy o recyklingu poprzez ich niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że opłata, uiszczana przez podmiot nie będący przedsiębiorcą, który dokonuje wewnątrzwspólnotowego nabycia pojazdu, nie wywołuje skutku równoważnego do należności celnych i nie stanowi przeszkody w swobodnym przepływie towarów, a wobec tego jej stosowanie jest zgodne z postanowieniami Traktatu, podczas gdy obowiązek uiszczenia opłaty recyklingowej powstaje z chwilą wprowadzenia pojazdu na terytorium kraju, podobnie jak w przypadku należności celnych i opłata różnicuje towary na te, nabywane w kraju i w innym kraju UE. Po trzecie, art. 5 ust. 4 dyrektywy z dnia 18 września 2000 r. w sprawie pojazdów wycofanych z eksploatacji w związku z art. 12 ust. 2 ustawy o recyklingu poprzez ich niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że opłata recyklingowa nie stanowi obciążenia ostatniego użytkownika kosztami przetwarzania pojazdu wycofanego z eksploatacji, podczas gdy środki na utrzymanie systemu recyklingu pochodzą m.in. z opłat recyklingowych oraz, że w utrzymaniu systemu unieszkodliwiania pojazdów wycofanych z eksploatacji partycypują producenci, gdy tymczasem użytkownik pojazdu nie powinien ponosić żadnych kosztów związanych z recyklingiem pojazdów, a wszystkie lub większość kosztów powinni ponieść właśnie producenci. Po czwarte, art. 401 ust. 7 pkt 9 oraz art. 401c ust. 9 pkt 4–6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 25, poz. 150 ze zm.) zwanej dalej p.o.ś., poprzez ich pominięcie i nieuwzględnienie faktu, że opłata recyklingowa uiszczana przez osoby fizyczne – użytkowników pojazdów, przeznaczana jest na finansowanie i utrzymanie systemu recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, w tym dopłat do demontażu oraz zbierania porzuconych pojazdów. Po piąte, art. 72 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm.) w związku z art. 12 ust. 2 ustawy o recyklingu poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wykładnię. Po szóste, § 2–4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury 22 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości opłat za wydanie dowodu rejestracyjnego, pozwolenia czasowego i tablic (tablicy) rejestracyjnych pojazdów (DzU. Nr 230, poz. 2302 ze zm.) poprzez ich pominięcie oraz przyjęcie, że opłata recyklingowa jest opłata rejestracyjną, tj. opłatą związaną z rejestracją pojazdu na terenie kraju, podczas, gdy opłata recyklingowa związana jest z wprowadzeniem, tj. przywozem pojazdu z zagranicy na terytorium kraju, a jedynie realizacja obowiązku uiszczenia tej opłaty sprawdzana jest na etapie rejestracji pojazdu, zaś opłatami rejestracyjnymi są opłaty za wydanie pozwolenia czasowego, dowodu rejestracyjnego, nalepki kontrolnej, znaków legalizacyjnych, tablic rejestracyjnych, karty pojazdu itp. Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do unormowania art. 174 p.p.s.a. skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, gdyż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc po uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w sprawie niniejszej nie występuje. Po pierwsze należy stwierdzić, że zgodnie z dyspozycją art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ponadto nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach, które sprzeczne są z wykładnią prawa dokonaną już w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W realiach przedmiotowej sprawy oznacza to, że zasadny jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 149 w związku z art. 151 p.p.s.a. Wynika to z tego, że Sąd I instancji jest związany oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 1608/09, iż zachodziła bezczynność Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej jako podmiotu administrującego o charakterze funkcjonalnym w przedmiocie załatwienia danej sprawy. Oznacza to, że zgodnie z dyspozycją art. 149 p.p.s.a. powinien uwzględnić skargę na bezczynność powyższego podmiotu administrującego o znaczeniu funkcjonalnym, zobowiązując ten podmiot do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. Należy także podkreślić, że jeżeli powyższy podmiot administrujący o charakterze funkcjonalnym stwierdziłby ewentualnie, że jego zdaniem nie jest właściwy w sprawie zwrotu opłaty recyklingowej uiszczonej przez osobę fizyczną niebędącą przedsiębiorcą – w formie podjęcia czynności materialno-technicznej o charakterze zewnętrznym jako prawnej formy działania – to może wywołać spór kompetencyjny. Reguluje go art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy p.p.s.a., zaś spór kompetencyjny rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny. Stąd przedwczesne są rozważania Sądu I instancji dotyczące braku możliwości skutecznego zwrotu wpłaconej na rzecz Funduszu opłaty na podstawie art. 12 ust. 2 cyt. ustawy o recyklingu z powodu braku materialnoprawnych podstaw. Jeżeli bowiem dany podmiot administrujący o znaczeniu funkcjonalnym pozostawał w bezczynności w znaczeniu art. 35 § 1 k.p.a., to skarga kasacyjna od wyroku Sądu I instancji oddalającego skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., jest oczywiście zasadna, co powinno skutkować uwzględnieniem skargi na podstawie art. 149 p.p.s.a. Ponadto w tym stanie prawnym i faktycznym Sąd I instancji nie może prowadzić samodzielnych rozważań w aspekcie materialnoprawnym jeżeli w ogóle merytorycznie nie załatwił jeszcze tej sprawy właściwy – dany podmiot administrujący o charakterze funkcjonalnym. Po drugie, należy jeszcze raz przypomnieć, co podniósł także Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 1608/09, że nawet na stronach internetowych Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej była informacja o przesłankach zwrotu opłaty recyklingowej w sprawach, które powyższy podmiot administrujący uznał za "sprawy oczywiste". Po trzecie, należy także przypomnieć, że w obrocie prawnym jest także prawomocne postanowienie z dnia 3 sierpnia 2009 r. wydane przez Sąd Okręgowy w Warszawie V Wydział Cywilny – Odwoławczy, które oddaliło zażalenie A.M. od postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy-Mokotowa z dnia [...] stycznia 2009 r. sygn. akt [...] w sprawie powództwa A.M. przeciwko Narodowemu Funduszowi Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Warszawie o zapłatę. Sąd Okręgowy orzekł, że "w niniejszej sprawie zachodzi niedopuszczalność drogi sądowej (art. 199 § 1 pkt 1 k.p.c.), gdyż właściwym trybem dochodzenia zwrotu opłaty jest tryb administracyjny". Natomiast skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego nie podzielił tej części jego uzasadnienia, które dotyczyło określenia właściwego organu administracji do orzekania w sprawie administracyjnej dotyczącej zwrotu opłaty recyklingowej. Po czwarte, należy podkreślić, że to Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w świetle art. 400 ust. 1 p.o.ś. jest państwową osobą prawną w rozumieniu art. 9 pkt 14 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.). Natomiast w świetle art. 401 ust. 9 p.o.ś. opłaty recyklingowe stanowią przychód powyższego Narodowego Funduszu. Ponadto zgodnie z art. 400k ust. 1 pkt 4 p.o.ś. Zarząd Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej jest kompetentnym organem do gospodarowania jego środkami finansowymi, lecz jest to wyłącznie organ wewnętrzny Narodowego Funduszu w rozumieniu art. 400c ust. 1 p.o.ś., który nie jest odrębnym podmiotem administrującym o znaczeniu funkcjonalnym (wyrok NSA z dnia 6 lipca 2011 r. sygn. akt II OSK 766/11). Oznacza to, że w tej sprawie bezczynność dotyczy Narodowego Funduszu jako podmiotu administrującego o znaczeniu funkcjonalnym, stąd Sąd I instancji naruszył art. 149 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. Po piąte, pozostałe wszystkie zarzuty kasacyjne są przedwczesne w sytuacji uznania bezczynności właściwego podmiotu administrującego o znaczeniu funkcjonalnym czyli naruszenia przez Sąd I instancji art. 149 p.p.s.a. w związku z art. 190 p.p.s.a. Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego z tej przyczyny, że ponownie rozpatrując sprawę to Sąd I instancji nie wykonał dyspozycji art. 190 p.p.s.a.