IV SAB/Wa 113/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2011 r. sprawy ze skargi M. P. na bezczynność Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w przedmiocie zwrotu opłaty recyklingowej. zobowiązuje Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej do rozpoznania wniosku M. P. z dnia 20 stycznia 2010 r. w przedmiocie zwrotu opłaty recyklingowej w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy Pismem z dnia 20 stycznia 2010 r. M. P. zwróciła się do Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, dalej zwanym "NFOŚ" z wnioskiem o zwrot opłaty recyklingowej w wysokości 1.000 zł uiszczonej przy rejestracji dwóch pojazdów: N. i O. W uzasadnieniu wniosku wskazała na sprzeczność przepisów krajowych z przepisami prawa wspólnotowego -przywołano dyrektywę 2000/53/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 września 2000 r. w sprawie pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. Urz. UE wyd. spec. 15/t. 5s. 224). W odpowiedzi, ekspert Departamentu Księgowości i Rozliczeń w Biurze NFOŚ wskazał, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku. Pismem z dnia 6 kwietnia 2010 r. M. P. wniosła do Ministra Środowiska zażalenie na niezałatwienie jej wniosku w terminie poprzez wydanie decyzji administracyjnej w sprawie. Następnie pismem z dnia 8 czerwca 2010 r. M. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność NFOŚ podnosząc, że do dnia złożenia skargi "nie otrzymała żadnej decyzji" w sprawie zwrotu opłaty recyklingowej. W odpowiedzi na skargę wskazano, że NFOŚ nie jest właściwy do zwrotu opłaty, gdyż jest on jedynie jej beneficjentem. Nie jest przy tym organem administracji, a żaden z jego ustawowo powołanych organów nie jest kompetentny do orzekania w tym przedmiocie na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 tj. ze zm.), zwanej dalej "kpa". Brak jest przy tym merytorycznych przesłanek do dokonania zwrotu wpłaconej opłaty, zaś odpowiedź merytoryczna na żądanie skarżącej została faktycznie udzielona pismem z dnia 10 lutego 2010 r. Tym samym skarga powinna być oddalona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 grudnia 2010 r. uznał skargę za zasadną i zobowiązał Zarząd NFOŚ do rozpoznania wniosku Skarżącej w terminie trzydziestu dni od otrzymania prawomocnego odpisu wyroku. W uzasadnieniu wyroku w oparciu o wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2010 r. (sygn. akt II OSK 1608/09) stwierdzono, sygn. akt IV SAB/Wa 113/11 że zwrot wpłaty dokonanej na rachunek NFOŚ jako wynikającej ze zobowiązania o charakterze publicznoprawnym (art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji - Dz. U. Nr 25, poz. 202 ze zm.) stanowi sprawę z zakresu administracji publicznej. Niezałatwienie takiej sprawy w terminie daje więc prawo wniesienia skargi na bezczynność do wojewódzkiego sądu administracyjnego w związku z art. 3 pkt 4 i 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako "ppsa". Dalej wskazano, że czynności z zakresu administracji publicznej mogą wykonywać wyłącznie organy NFOŚ powołane do wykonywania określonych funkcji publicznych w świetle stosownych aktów normatywnych. Wniosek o rozdysponowanie wpływów przez dokonanie zwrotu opłaty należy do rozpoznania przez Zarząd NFOŚ w myśl art. 400k ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 tj. ze zm.), jako organu administracji w znaczeniu funkcjonalnym. W ocenie Sądu rozpoznanie wniosku powinno nastąpić poprzez przyjęcie aktu z zakresu administracji publicznej (uchwały), a nie w formie czynności materialno-technicznej zwrotu opłaty. Zatem zaskarżeniu podlega wyłącznie nie podjęcie stosownej uchwały przez kompetentny organ. Jednocześnie Sąd opowiedział się za tym, że uchwała taka nie ma charakteru decyzji administracyjnej, gdyż musiałoby to wynikać z regulacji normatywnej wskazującej organ właściwy do orzekania w sprawie w konkretnej formie. Dlatego też zasadnie w skardze wskazano na bezczynność organu. W rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ppsa bezczynność występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu została spowodowana zawinioną lub niezawinioną przyczyną w ich podjęciu lub dokonaniu, leżącą po stronie organu. Nie ma wprawdzie szczegółowej regulacji określającej termin dokonania czynności z zakresu administracji publicznej w rozpoznawanym przypadku, czyli podjęcia przez Zarząd NFOŚ uchwały w przedmiocie wniosku skarżącej, nie można jednakże stąd wywodzić, iż nie jest możliwe, aby wykonujący funkcję organ sygn. akt IV SAB/Wa 113/11 administracji - Zarząd NFOŚ - pozostawał w bezczynności. W ocenie Sądu pismo z lutego 2010 r. nie można potraktować za załatwienie wniosku Skarżącej. Natomiast bezzasadne jest twierdzenie skargi, że w sprawie powinna być wydana decyzja administracyjna. Od niniejszego wyroku Sądu Administracyjnego NFOŚ wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 766/11, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku stwierdzono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie rozpoznał skargi zgodnie z jej treścią, lecz w istocie bez jakiejkolwiek podstawy prawnej dokonał własnych ustaleń co do tego, iż to żądanie M. P. powinno być rozpoznane przez Zarząd NFOŚ, tylko z tej przyczyny, iż ustawowo została uregulowana organizacja wewnętrzna NFOŚ i kompetencje poszczególnych wewnętrznych jego organów. Nie do zaakceptowania jest teza zawarta w uzasadnieniu sądu wojewódzkiego, iż to Zarząd NFOŚ podejmuje uchwałę w sprawie rozpoznania wniosku Skarżącej, a ta uchwała nie jest decyzją administracyjną ani też czynnością administracyjną, lecz pewnym nienazwanym w prawie administracyjnym aktem. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podzielił stanowisko wyrażone w przytoczonym wyżej wyroku tego Sądu z dnia 12 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 1608/09, w którym wskazano jako organ właściwy do rozpoznania wniosku w sprawie zwrotu opłaty recyklingowej pełniący w tym zakresie funkcję podmiotu publiczno-prawnego NFOŚ. Wskazano za w pełni zasadne i mogące stanowić w niniejszej sprawie wzorzec, jest stanowisko wyrażone w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07 dotyczące wprawdzie żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, iż kierowane do organu żądanie zwrotu tej opłaty uiszczonej w oparciu o określony przepis prawa materialnego, organ ten załatwia w formie aktu lub czynności. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, iż to w istocie od woli uprawnionego zależy, czy skieruje swoje żądanie na drogę postępowania sądowego (sprawa cywilna przed sądem powszechnym), czy też na drogę administracyjnoprawną, to jest do właściwego organu administracji publicznej. Wskazano, że wprawdzie NFOŚ nie jest ze względu na jego kompetencje co do zasady organem administracji publicznej, jednakże powierzono mu ustawowo sygn. akt IV SAB/Wa 113/11 niektóre zadania o charakterze publicznoprawnym, które dotyczą tego, iż jest dysponentem środków kierowanych na ten Fundusz a skoro tak, to tylko do tego podmiotu mogą być adresowane wnioski takie, jak w niniejszej sprawie. NFOŚ nie jest wprawdzie jednostką ochrony środowiska, lecz wyodrębnionym Funduszem celowym gromadzącym środki i dysponujący środkami na cele ochrony środowiska. Pełni w Państwie ważną funkcję podmiotu publicznego (a nie prywatnego) zatem żądanie wnioskodawcy może podlegać załatwieniu w drodze administracyjnej. W piśmie procesowym z dnia 4 października 2011 r. NFOŚ poinformował, że uchwałą z dnia 28 września 2011 r. postanowił przekazać wniosek Skarżącej Staroście T., jako organowi właściwemu w przedmiocie ustalenia istnienia obowiązku wniesienia opłaty recyklingowej. Na rozprawie w dniu 12 października 2011 r. pełnomocnik NFOŚ wniósł o oddalenie skargi wskazując, że NFOŚ nie uchyla się od dokonania fizycznego zwrotu opłaty ale potrzebuje w tym zakresie wydania stosownego rozstrzygnięcia, które stanowić będzie podstawę prawną takiego zwrotu. Wniesiono również, o rozważenie ewentualnego zawieszenia postępowania sądowego do czasu rozpoznania sprawy przez Starostę T. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jako zasadna zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż zgodnie z art. 190 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako "ppsa", Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpatrując sprawę, z uwagi na treść art. 190 ppsa związany był wykładnią prawa dokonaną w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 766/11, gdyż stan faktyczny sprawy nie uległ zmianie. Następnie podnieść należy, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie była kontrola czy NFOŚ na dzień wyrokowania pozostaje w bezczynności w rozpatrzeniu wniosku Skarżącej o zwrot opłaty recyklingowej. O bezczynności organu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ppsa możemy mówić, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych sygn. akt IV SAB/Wa 113/11 czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Zatem w bezczynności musi pozostawać organ administracji publicznej. O tym, że NFOŚ może być potraktowany jako organ administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym wiążąco wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 766/11, którym to orzeczeniem w niniejszej sprawie na podstawie art. 190 ppsa związany jest skład orzekający Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W wyroku tym stwierdzono, że NFOŚ jako podmiot publiczno-prawny jest organem właściwym do rozpoznania wniosku o zwrot opłaty recyklingowej. Wskazano również, że NFOŚ nie jest ze względu na kompetencje co do zasady organem administracji publicznej, jednak powierzono mu ustawowo zadania o charakterze publicznoprawnym, które dotyczą tego, iż jest dysponentem środków kierowanych na ten Fundusz a skoro tak, to tylko do tego podmiotu mogą być adresowane wnioski takie jak w niniejszej sprawie. Pamiętać bowiem należy, że na gruncie art. 190 ppsa nawet w przypadku odmiennej interpretacji prawa (innego rozumienia sensu, znaczenia, czy też zakresu mających zastosowanie w danej sprawie przepisów) przez sąd, któremu sprawa została przekazana, lub jego przekonania o możliwości niezgodności dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny (wykładni prawa) z obowiązującym prawem, dla sądu rozpatrującego sprawę ponownie, zapatrywania prawne wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny mają moc wiążącą (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2009 r., sygn. akt II GZ 41/09, Lex nr 533164). Skoro więc NFOŚ jest organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o zwrot opłaty recyklingowej pozostaje do rozważenia kwestia czy organ ten pozostawał w bezczynności w rozpatrzeniu wniosku M. P. Pomimo zawartej w odpowiedzi na skargę argumentacji, że NFOŚ nie jest upoważniony do podejmowania działań władczych w zakresie zwrotu opłaty recyklingowej, zauważyć należy, że Fundusz takiego zwrotu faktycznie dokonuje, o czym informuje na swojej stronie internetowej. Dotyczy to kwot wpłaconych przez "oczywiste pomyłki" do których zaliczono: podwójną wpłatę na ten sam pojazd, wpłata za pojazd nabyty przed dniem 1 stycznia 2006 r., wpłata za pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej sygn. akt IV SAB/Wa 113/11 powyżej 3,5 t, wpłaty za mienie przesiedleńcze, a więc w tego typu sprawach w ocenie NFOŚ nie ma przeszkód do dokonania zwrotu opłaty recyklingowej. Natomiast w sprawie z wniosku M. P. NFOŚ podjął następujące czynności. Po zapoznaniu się z wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach o sygn. akt II OSK 766/11 i II OSK 2030/10, w których to orzeczeniach przesądzono kwestie właściwości rzeczowej Funduszu, pismem z dnia 3 października 2011 r. NFOŚ zwrócił się do Starosty T. "z prośbą" o rozpatrzenie sprawy z wniosku M. P. i zakończenia jej aktem administracyjnym stwierdzającym obowiązek wniesienia przez Skarżącą opłaty recyklingowej bądź też jego brak albo o wszczęcie sporu kompetencyjnego. Zatem de facto przekazał sprawę innemu organowi celem jej rozpatrzenia, co było działaniem nieuprawnionym. Argumentacja zawarta w piśmie oraz oświadczenie pełnomocnika NFOŚ złożone na rozprawie wskazują jednak, iż celem NFOŚ nie jest uchylenie się od dokonania fizycznego zwrotu opłaty recyklingowej lecz wyłącznie potrzeba uzyskania rozstrzygnięcia, które w ocenie NFOŚ będzie stanowiło podstawę prawną do zwrotu tejże opłaty. Jednakże podjęte działanie (przekazanie sprawy Staroście) stoi w oczywistej sprzeczności z celem który zamierzano osiągnąć. Stwierdzić bowiem należy, że czym odmiennym jest uzależnienie rozpatrzenia sprawy po uzyskaniu stanowiska w sprawie przez inny organ od sytuacji przekazania sprawy temuż organowi do jej rozpatrzenia. Dlatego też, w stanie faktycznym i prawnym istniejącym w niniejszej sprawie niedopuszczalne było zwrócenie się do Starosty o rozpatrzenie niniejszej sprawy. Natomiast o ile NFOŚ uważał, że do rozstrzygnięcia wniosku M. P. niezbędne było uzyskanie stanowiska Starosty T., to o takie powinien był wystąpić, jednocześnie informując stronę, iż rozpatrzenie jej wniosku będzie możliwe dopiero po uzyskaniu stosownej wypowiedzi Starosty. A także wskazać termin planowanego załatwienia sprawy. Mając na względzie, iż pomimo procedowania w sprawie, NFOŚ nie zakończył jej merytorycznie (w formie aktu lub czynności). Nie poinformował również strony o sposobie i terminie jej zakończenia, a więc stan bezczynności trwał w czasie orzekania przez Sąd, zatem skarga jako zasadna zasługiwała na uwzględnienie. Ostatecznie wskazać należy, iż Sąd rozpoznający konkretną sprawę nie jest związany wyrokami innych sądów administracyjnych wydanymi w innych sprawach. sygn. akt IV SAB/Wa 113/11 Z art. 153 ppsa wynika bowiem, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Z treści cytowanego przepisu wynika, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez "ten" sąd, tylekroc będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu (jeżeli nie zostanie ono wcześniej uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy). Przepis ten odnosi się więc do oceny prawnej wyrażonej przez "ten sam sąd", która to ocena nie jest wiążąca dla orzeczeń sądowych "w innych sądach" w innych sprawach. Przeciwne rozumienie cytowanego przepisu prowadziłoby bowiem do naruszenia art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Z przedstawionych względów uznać należało, że w sprawie zachodzi bezczynność NFOŚ uzasadniająca uwzględnienie skargi przez Sąd i wydanie na podstawie art. 149 ppsa wyroku zobowiązującego organ do rozpoznania wniosku M. P. w terminie trzydziestu dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.