II SAB/Gl 20/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2013 r. sprawy ze skargi E. G. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta C. w przedmiocie niezałatwienia sprawy dotyczącej rozbiórki obiektu budowlanego 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta C. na rzecz skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prawomocnym postanowieniem z dnia [...] r., Nr [...], Wojewoda [...] odmówił wszczęcia postępowania z wniosku obecnie skarżącej E. G. w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę wydanego dla realizacji kanalizacji deszczowej odwadniającej ulice gminne: P. i K., której wylot (rowem otwartym) zlokalizowany jest na działce nr [...], k.m. [...], położonej przy ul. [...] w C.. Uzasadniając to rozstrzygnięcie Wojewoda wskazał, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie doprowadziło do ujawnienia w obrocie prawnym decyzji, której stwierdzenia nieważności domagała się skarżąca. Stwierdził, że nie można prowadzić postępowania w stosunku do decyzji, której zarówno treść rozstrzygnięcia, jak również uzasadnienia i okoliczności jej wydania nie są w ogóle znane, a o jej ewentualnym istnieniu może świadczyć jedynie zrealizowany obiekt. W następstwie powyższego postanowienia, skarżąca pismem z dnia [...]r., które wpłynęło do organu w dniu [...]r., zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta C. z wnioskiem o wydanie nakazu rozbiórki dla części kanalizacji deszczowej zlokalizowanej na jej działce. Swój wniosek uzasadniła stwierdzoną w treści powołanego na wstępie postanowienia okolicznością, że pozwolenie na budowę przedmiotowej kanalizacji nie zostało nigdy wydane. Na skutek wniosku skarżącej organ podjął czynności wstępne zwracając się do właściwego organu o udostępnienie danych z ewidencji gruntów i budynków, a następnie pismem z dnia [...]r. zawiadomił strony o terminie oględzin. Oględziny te zostały dokonane w dniu [...]r. Pismem z dnia [...]r. skarżąca wniosła zażalenie na bezczynność organu w trybie art. 37 k.p.a. Pismem z dnia [...]r. organ zwrócił się do Wydziału Infrastruktury [...] Urzędu Wojewódzkiego o nadesłanie akt postępowania zakończonego powołanym na wstępie postanowieniem. Z kolei pismem z dnia [...]r. organ zwrócił się do Urzędu Miasta C. o udzielenie informacji, kiedy i na jakiej podstawie przedmiotowa sieć została zaewidencjonowana w zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Pismem z dnia [...]r. organ pierwszej instancji złożył wyjaśnienia organowi wojewódzkiemu w związku z wniesionym przez skarżącą zażaleniem na bezczynność. Z kolei pismem z dnia [...]r. organ pierwszej instancji zwrócił się do zarządcy drogi z prośbą o ewentualne dalsze wyjaśnienia. O podejmowanych czynnościach, poza oględzinami, organ nie powiadamiał skarżącej. Pismem z dnia [...]r. skarżąca wniosła do tut. Sądu skargę na bezczynność organu pierwszej instancji w załatwieniu sprawy objętej jej wnioskiem z dnia [...]r. Wniosła o zobowiązanie organu do wydania orzeczenia kończącego postępowanie, o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazała, że organ pierwszej od daty przeprowadzenia oględzin, tj. od dnia [...]r. nie podjął żadnych czynności i nie powiadomił jej o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej lub oddalenie jako niezasadnej. Wniosek o odrzucenie skargi organ uzasadnił okolicznością, że nie została zakończona jeszcze procedura rozpatrzenia zażalenia skarżącej w trybie art. 37 k.p.a. Z kolei wniosek o oddalenie skargi organ umotywował w ten sposób, że nie podjął decyzji w przedmiocie wszczęcia lub odmowy wszczęcia postępowania z uwagi na potrzebę przeprowadzenia czynności wyjaśniających. Wskazał, że zasadniczo postępowanie administracyjne prowadzone przez organy nadzoru budowlanego wszczynane jest z urzędu, co oznacza, że wszczęcie postępowania następuje z chwilą zawiadomienia przez organ o jego wszczęciu. Tym samym za błędne należy uznać stanowisko skarżącej, że postępowanie zostało wszczęte jej wnioskiem z dnia [...]r. W ocenie organu za taką argumentacją przemawia wprowadzony do k.p.a. przepis art. 61a § 1 mający na celu odróżnienie postępowania wstępnego od właściwego. Dalej organ wskazał na szereg czynności jakie podejmował w związku ze złożonym przez skarżącą wnioskiem. Odwołał się też do postępowania zakończonego powołanym na wstępie postanowieniem Wojewody [...]. Wskazał też na postępowanie toczące się przed Sądem Okręgowym w C. w sprawie [...] i na złożoną w tym postępowaniu opinię biegłego, z której wynika, że na przedmiotowym gruncie doszło do naruszenia stosunków wodnych, co może oznaczać brak właściwości rzeczowej po stronie organu nadzoru budowlanego. W piśmie procesowym z dnia [...]r. skarżąca ustosunkowała się do twierdzeń organu zawartych w odpowiedzi na skargę, podtrzymując wnioski i twierdzenia skargi. Z kolei organ w piśmie procesowym z dnia [...]r. wniósł o umorzenie postępowania. Wskazał, że postanowieniem z dnia [...]r. odmówił skarżącej wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie, a zatem nie pozostaje w zwłoce. Powołał się przy tym na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn.. akt I OPS 6/08. Dodatkowo wskazał, że postanowieniem z dnia [...]r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wyznaczenia dodatkowego terminu organowi pierwszej instancji. Do pisma dołączone zostały odpisy wskazanych postanowień. W aktach sprawy znajdują się dokumenty wskazujące na dalsze działania organu podejmowane już po wniesieniu skargi (korespondencja z innymi organami i instytucjami), jednakże brak jest śladu, aby o tych działaniach była informowana skarżąca. Na rozprawie w dniu 15 maja 2013 r. pełnomocnik organu podtrzymał dotychczasowe stanowisko, przy czym sprecyzował wnioski organu w ten sposób, że wniósł o oddalenie skargi względnie o umorzenie postępowania. Dodatkowo oświadczył, że w niniejszej sprawie strona nie została zawiadomiona w trybie art. 36 k.p.a. o nowym terminie załatwienia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Stosownie zaś do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przeprowadzone badanie formalnej dopuszczalności, a następnie merytorycznej zasadności wniesionej przez skarżącą skargi na bezczynność organu, doprowadziło w ocenie Sądu do ustalenia, że przedmiotowa skarga zasługuje na uwzględnienie. W odniesieniu do formalnej dopuszczalności wniesionej skargi wskazać w tym miejscu należy, iż skarżąca wyczerpała przewidziany prawem tok postępowania. Skargę poprzedziła bowiem wniesieniem do organu wyższej instancji stosownego zażalenia. Odnosząc się natomiast do meritum sprawy Sąd stwierdza, iż w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym miała miejsce bezczynność organu. Wskazać przyjdzie, że skarga na bezczynność dotyczy niepodejmowania przez organy administracji publicznej aktów lub czynności w sprawach indywidualnych, a więc takich, które odnoszą się do konkretnego podmiotu i regulujących jego sytuację prawną. Zatem z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownej czynności (zob.: T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Wyd. Prawnicze PWN, Warszawa 1996, s. 62-63). Bez znaczenia dla oceny bezczynności pozostaje okoliczność, czy postępowanie wszczynane jest z urzędu, czy też na wniosek strony. Jak zauważa organ w odpowiedzi na skargę, pismo skarżącej z dnia [...]r. nie wszczynało właściwego postępowania administracyjnego. (choć kwestia ta jest zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie dyskusyjna). Pismo skarżącej zawierało jednak żądanie wydania przez organ konkretnej decyzji dotyczącej jej praw. Poza sporem pozostać musi, że z uwagi na treść żądania skarżącej właściwym rzeczowo do załatwienia sprawy pozostawał organ nadzoru budowlanego. Poza sporem pozostaje również, że w postępowaniu skarżącej przysługiwał przymiot strony w związku z przysługującym jej prawem własności do nieruchomości, na której zlokalizowany jest przedmiotowy obiekt. Słusznie zatem zauważa organ, że jego obowiązkiem było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Niesłusznie jednak konkluduje, że taka sytuacja zwalnia organ od zachowania terminów i procedury, o której mowa w art. 35 i nast. k.p.a. Wskazać w tym miejscu należy, że stosownie do art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie przez organ sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Jednakowoż z mocy § 5 przywołanego artykułu do terminu tego nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W konsekwencji niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. z innych przyczyn niż wskazane w art. 35 § 5 k.p.a. oznacza, iż organ pozostawał w bezczynności bądź postępowanie prowadzone było przewlekle. Wskazać też należy, że po bezskutecznym upływie wskazanego wyżej okresu, liczonego stosownie do art. 35 § 3 i 5 k.p.a., organ obowiązany jest, zgodnie z art. 36 § 1 i 2 k.p.a., powiadomić strony o zwłoce w załatwieniu sprawy, zarówno z przyczyn niezależnych, jak i zależnych od organu, a także wskazać nowy termin rozpoznania sprawy. Ustawodawca nowelizując przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadził do tego Kodeksu przepis art. 61a § 1. Zgodnie z tym przepisem gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zauważyć przyjdzie w tym miejscu brak konsekwencji i sprzeczność w argumentacji organu. Z jednej bowiem strony organ twierdzi, iż wniosek skarżącej z dnia [...] r. nie wszczynał postępowania administracyjnego, z drugiej zaś strony organ twierdzi, że prowadził postępowanie wyjaśniające, które miało na celu m.in. stwierdzenie, czy nie zachodzą przesłanki do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. W każdym przypadku stwierdzić przyjdzie, że postanowienie z art. 61a § 1 k.p.a. odnosi się do sytuacji, kiedy strona wnosi żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. Chodzi zatem również o te żądania, które w istocie nie wszczynają postępowania administracyjnego, choć są żądaniami, o których mowa w art. 61 k.p.a. W takiej sytuacji brak jest podstaw do uznania, że w odniesieniu do tego rodzaju żądań nie znajdą zastosowania przepisy dotyczące terminów załatwienia sprawy. Dzień wniesienia żądania przez stronę, nawet w sytuacji, kiedy miałoby dojść do odmowy wszczęcia postępowania, należy uznać za dzień wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 35 § 3 k.p.a. W przeciwnym wypadku załatwienie sprawy objętej takim żądaniem nie byłoby obwarowane żadnym terminem, co w oczywisty sposób kłóciłoby się z podstawowymi zasadami postępowania w demokratycznym państwie prawa wyrażonymi w art. 8 i 12 k.p.a. Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić przyjdzie, że skoro żądanie skarżącej z dnia [...]r. zostało wniesione do organu w dniu [...]r., a sprawa wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, to winna była być załatwiona do dnia [...]r. Przyjmując, że sprawa jest szczególnie skomplikowana, to maksymalny termin na jej załatwienie upływał z dniem [...]r. Jakakolwiek dalsza zwłoka organu, bez względu na jej przyczyny, nakładała na organ obowiązek zawiadomienia skarżącej w trybie art. 36 k.p.a. Takiego zawiadomienia organ nie wystosował i już samo to musi potwierdzać jego bezczynność, skoro w maksymalnym terminie do załatwienia sprawy, sprawa nie została załatwiona. Dodatkowo stwierdzić przyjdzie, że potwierdzeniem stanu bezczynności organu pierwszej instancji są również okoliczności ustalone przez organ wojewódzki w postanowieniu tego organu z dnia [...]r. Powołując się na relację organu pierwszej instancji stwierdzono bowiem, że organ po wniesieniu przez skarżącą zażalenia podjął czynności dopiero w dniu [...]r. W konsekwencji powyższych rozważań stwierdzić przyjdzie, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem organ pozostawał z naprowadzonych wyżej przyczyn w bezczynności. Odnosząc się do wniosku organu o umorzenie postępowania w związku z wydanym w dniu [...]r. postanowieniem, to stwierdzić przyjdzie, że zasługuje on na uwzględnienie jedynie w odniesieniu do zobowiązania organu do wydania aktu. W tym zakresie aktualność zachowuje uchwała NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08. Wobec jednak zmiany przepisów p.p.s.a. już po podjęciu tej uchwały, nie znajdzie ona zastosowania w stosunku do orzeczenia o tym, czy bezczynność lub przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie. Przepis art. 149 p.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Użycie w zdaniu drugim § 1 art. 149 p.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie z analizy tego przepisu, w kontekście przepisu art. 4171 § 3 k.c., wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Należy przyjąć, iż wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (por. postanowienia NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12 oraz z dnia 13 listopada 2012 r., sygn.. akt I OSK 2626/12, dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnośnie zatem charakteru stwierdzonej bezczynności, Sąd uznał, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Od daty wniesienia przez skarżącą żądania do daty załatwienia sprawy kilkukrotnie upłynął maksymalny ustawowy termin do jej załatwienia. Dodatkowo, rozpoznając skargę na bezczynność, za rażące naruszenie prawa należy uznać uchybienie przez organ obowiązkowi wynikającemu z art. 36 k.p.a. Naruszeniem prawa utwierdzającym skarżącą w jej przekonaniu o bezczynności organu było również to, że organ podejmując jakieś czynności, nawet już po upływie terminów załatwienia sprawy, nie informował o tym skarżącej, czym dodatkowo naruszył zasadę wynikającą z art. 10 § 1 k.p.a. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji na zasadzie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz jak w pkt 2 sentencji na zasadzie 149 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi w wysokości 100,00 zł orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.