II SAB/Gl 21/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 lipca 2017 r. sprawy ze skargi M. W. i Z. W. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie niezałatwienia wniosku w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o udzieleniu pozwolenia na wykonanie określonych robót budowlanych oddala skargę. W dniu 27 lipca 2016 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przekazał Wojewodzie [...] pismo M. i Z. W. z dnia 19 lipca 2016 r., adresowane do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. W piśmie zawarte zostało żądanie wszczęcia postępowania w przedmiocie legalności wszystkich wydanych decyzji pozwoleń na budowę oraz zmian sposobu użytkowania obiektów położonych na działce [...] w U., wykorzystanych dla prowadzenia działalności "A", U. ulica [...] - od roku 1997 do ostatniej wydanej w 2010 roku. W dniu 9 sierpnia 2016 r. do Wojewody [...] (za pośrednictwem Starosty Powiatowego) wpłynęło kolejne pismo M. i Z. W. z dnia 5 sierpnia 2016 r., w którym zawarli oni żądanie wszczęcia postępowania w przedmiocie zgodności z obowiązującym prawem budowlanym i warunkami technicznymi w czasie wydawania wszystkich wydanych decyzji pozwoleń na budowę oraz zmian sposobu użytkowania obiektów położonych na działce [...] w U. wykorzystanych dla prowadzenia działalności "A" U. ulica [...] - od roku 1987 do ostatniej wydanej w 2010 roku. Wniosek ten został złożony w toku prowadzonego przez Wojewodę z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta U. z dnia [...] r., znak: [...] o pozwoleniu na budowę dla inwestycji dotyczącej "przystosowania istniejącego budynku gospodarczego na warsztat rzemieślniczy /wyroby z gumy/ na terenie położonym przy ul. [...] w U. na parceli nr [...] ", wydanej na wniosek R. S. Postępowanie to było prowadzone przy udziale małżonków W. i zakończyło się wydaniem w dniu [...] r., decyzji nr [...], niestwierdzającej nieważności ww. rozstrzygnięcia Naczelnika Miasta U. W dniu 28 grudnia 2016 r. organ został zawiadomiony, iż pełnomocnikiem wnioskodawców będzie adw. W. C. Pismem z dnia 5 stycznia 2017 r., znak [...] organ poinformował wnioskodawców o braku możliwości przeglądania akt przedmiotowych spraw, ze względu na okoliczność, iż postępowania nieważnościowe dotyczące kwestionowanych decyzji o pozwoleniu na budowę nie zostały wszczęte. Pismem tym organ zobligował ponadto wnioskodawców do przesłania dokumentów potwierdzających posiadany przez nich przymiot strony w postępowaniach dotyczących ww. decyzji wydanych na rzecz R. S. W odpowiedzi pismem z dnia 20 stycznia 2017 r. pełnomocnik wnioskodawców poinformowała Wojewodę [...], iż wnioskodawcy są właścicielami działki nr [...] położonej w U., dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Działka ta graniczy z działką nr [...], na której znajdują się, w zbliżeniu do granicy, obiekty R. S. Pismo zawierało nadto żądanie stwierdzenia nieważności czterech, konkretnie wskazanych, decyzji o pozwoleniu na budowę. Zawiadomieniem z dnia 7 kwietnia 2017 r., znak [...] poinformowano o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] r., nr [...], znak: [...] o udzieleniu pozwolenia na nadbudowę i przebudowę obiektu, wydanej na rzecz R. S. Pozostałe wskazane przez pełnomocnika decyzje stały się przedmiotem odrębnych postępowań nieważnościowych. Pismem z dnia 5 kwietnia 2017 r. M. i Z. W., reprezentowani przez adw. W. C., wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę [...] postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...] r., Nr [...], wnosząc o: 1) zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie dwóch tygodni od daty doręczenia wyroku, 2) orzeczenie, że bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) wymierzenie organowi grzywny na rzecz skarżących w wysokości 3 tys. zł., 4) zasądzenie kosztów postępowania, 5) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu pełnomocnik podniosła m. in., że z niewiadomych powodów organ wojewódzki od 8 miesięcy prowadzi nieskomplikowane postępowanie nieważnościowe, mimo tego, że dysponuje kompletnym materiałem dowodowym. Wojewoda [...] wydał decyzję dnia [...] r., nr [...], w której umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] r., Nr [...]. W uzasadnieniu podał m. in. że wymienieni nie mają interesu prawnego, by być stroną postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Zrelacjonował kolejne podejmowane w trakcie postępowania czynności, wskazując w konkluzjach, że podniesione w skargach zarzuty są nieuzasadnione, w sprawie nie doszło bowiem ani do przewlekłości, ani do bezczynności organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Przeprowadzone w pierwszej kolejności badanie formalnej dopuszczalności wniesionej skargi doprowadziło do wniosku, iż skarżący wyczerpali przewidziany prawem tok postępowania, skargę poprzedzono bowiem wniesieniem do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stosownego zażalenia z dnia 12 stycznia 2017 r. Przy ocenie dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie ma znaczenia sposób rozpoznania takiego zażalenia bądź wezwania do usunięcia naruszenia prawa przez właściwy organ (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 września 2016 r., sygn. II SAB/Kr 109/16). Przechodząc do meritum podkreślenia wymaga, że choć art. 149 p.p.s.a. traktuje zarówno o bezczynności organu, jak i o przewlekłości postępowania, to w rzeczywistości obydwa te stany w sposób istotny od siebie różnią się. Przepisy prawa nie definiują wprost na czym polega "bezczynność", bądź "przewlekłość postępowania". Wskazać tu należy na ustawę z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm.), która wprowadziła w tym zakresie nowelizację obowiązującą od dnia 11 kwietnia 2011 r. W związku z tymi przepisami należy odróżniać bezczynność organu od przewlekłości postepowania, określonej w art. 37 § 1 k.p.a. oraz w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym w czasie postępowania). Wskazał na to NSA m. in. w wyroku z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/12 oraz w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12. W tym ostatnim NSA podał, że "Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia »bezczynności«, poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 §2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie »przewlekłego prowadzenia postępowania« należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (...), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (...). Pojęcie »przewlekłość postępowania« obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (...)." (zob. też wyrok WSA w Warszawie z 17 grudnia 2014 r., sygn. VII SAB/Wa 62/14). Wskazać w tym miejscu trzeba, że stosownie do art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie przez organ sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Jednakowoż z mocy § 5 przywołanego artykułu do terminu tego nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W konsekwencji dopiero niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. z innych przyczyn niż wskazane w art. 35 § 5 k.p.a. oznacza, iż organ pozostawał w bezczynności bądź postępowanie prowadzone było przewlekle. Wniesiona do tut. Sądu skarga obejmuje zarzuty co do obydwóch wskazanych wyżej stanów faktycznych. Ocenić zatem należało, czy czynności zmierzające do rozpoznania sprawy wniosku były w ogóle przez organ podejmowane, a jeśli tak, czy charakteryzowały się pozornością, bądź zbędnością, bądź też, czy zmierzały do przedłużenia postępowania. Zdaniem Sądu ani bezczynności, ani przewlekłości Wojewody [...] nie można się w sprawie dopatrzyć, a tym samym skarga nie mogła zostać uwzględniona. Zaakcentowania w tym miejscu wymaga, jak to już wskazano powyżej, że pismem z dnia 19 lipca 2016 r., adresowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C., M. i Z. W. zwrócili się z żądaniem wszczęcia postępowania w przedmiocie legalności wszystkich wydanych decyzji pozwoleń na budowę oraz zmian sposobu użytkowania obiektów położonych na działce [...] w U., wykorzystanych dla prowadzenia działalności "A" U. ulica [...] - od roku 1997, tj. decyzji o pozwoleniu na budowę garażu do ostatniej wydanej w [...] roku. Następnie do Wojewody [...] wpłynęło kolejne pismo M. i Z. W. z dnia 5 sierpnia 2016 r., w którym zawarli oni żądanie wszczęcia postępowania w przedmiocie zgodności z obowiązującym prawem budowlanym i warunkami technicznymi w czasie wydawania wszystkich wydanych decyzji pozwoleń na budowę oraz zmian sposobu użytkowania obiektów położonych na działce [...] w U., od roku 1987, do ostatniej, wydanej w [...] roku. Obydwa pisma dotyczyły zatem różnego okresu, w którym wydane decyzje są kwestionowane (pismo pierwsze od roku 1997, zaś drugie od roku 1987). Żadne nie wykazywało, iż wnioskodawcom przysługuje status stron postępowania, żadne też, formułując zarzuty pod adresem decyzji nie wskazywało jednoznacznie, że w istocie chodzi nie o wszczęcie postępowania w przedmiocie legalności lecz o wszczęcie postępowania w przedmiocie nieważności każdej z wydanych w przeszłości decyzji. Kwestie te, w wyniku dalszej korespondencji, zostały doprecyzowane dopiero pismem z dnia 20 stycznia 2017 r., w którym adw. W. C. wskazując, iż wnioskodawcom, jako właścicielom sąsiedniej nieruchomości przysługuje status stron, jednoznacznie podała, iż wniosek dotyczy stwierdzenia nieważności czterech, wskazanych przez nią decyzji. Nadto pismami z dnia 3 i 6 kwietnia 2017 r., w odpowiedzi na pismo organu z 20 marca 2017 r. doprecyzowała swoje stanowisko odnośnie żądania. W konsekwencji, po zgromadzeniu całości dokumentacji, zawiadomieniem z dnia 7 kwietnia 2017 r. Wojewoda [...] powiadomił o wszczęciu postępowania w przedmiocie nieważności decyzji Starosty [...] z [...] r., Nr [...]. Następnie decyzją z dnia [...] r. nr [...] r. Wojewoda [...] umorzył w tym zakresie postępowanie. Biorąc pod uwagę fakt, iż decyzja w przedmiotowej sprawie została wydana w dniu [...] r., a więc niepełny miesiąc po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania (po uzupełnieniu niezbędnych danych i doprecyzowaniu żądania), zgodzić się należy z Wojewodą [...], iż dochował terminu, o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a., tym bardziej, że sprawy o stwierdzenie nieważności zwykle traktowane są, jako szczególnie skomplikowane, tak jak w niniejszej sprawie. W decyzji kończącej postępowanie z dnia [...] r. organ uznał, że skarżący nie mają interesu prawnego, by żądać stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. W efekcie niedopatrzenia się przez Sąd ani bezczynności, ani przewlekłości postępowania skargę należało oddalić. Brak bezczynności bądź przewlekłości po stronie organu wyklucza też wnioskowane wskazanie organowi terminu do wydania aktu (co z uwagi na jego wydanie tym bardziej jest bezprzedmiotowe) bądź zasądzenie na rzecz skarżących określonej sumy pieniężnej. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 p.p.s.a. i w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 4 p.p.s.a.) orzekł jak w sentencji. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.