II SAB/Gl 22/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 9 października 2006 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J.J. i M.J. na bezczynność Starosty Z. w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] J.J. i M.J. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, wskazując iż Starosta Z. pismem z dnia [...] przesunął termin ustalenia odszkodowania za nieruchomość o 3 lata. Skarżący podkreślili, że decyzja Wojewody Ś. z dnia [...] wyznaczyła Staroście termin 1 miesiąca do załatwienia sprawy odszkodowania zaś Starosta po 3 miesiącach bezczynności uznał za konieczne opracowanie operatu szacunkowego i przesunął termin załatwienia sprawy o 3 lata. Wnoszący skargę podnieśli, że pismo Starosty z dnia [...] nosi wszelkie cechy postanowienia i domagali się jego uchylenia. Zarzucili, że postępowanie toczy się od roku [...] i do chwili obecnej nie zostało zakończone. Na poparcie swych zastrzeżeń przytoczyli fragmenty z pism Wojewody Ś., który w przekonaniu skarżących wielokrotnie uznawał przewlekłość postępowania przed organem I instancji. W tym zakresie powołano się na fragmenty pism z [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Na wezwanie Sądu z dnia [...] skarżący sprecyzowali, że skarga dotyczy bezczynności Starosty Powiatu Z., polegającej na niezałatwieniu sprawy odszkodowania za zabraną nieruchomość i niewydaniu w tym zakresie stosownej decyzji. W następnej kolejności Sąd wezwał skarżących do wykazania, że wniesienie skargi do sądu zostało poprzedzone wystąpieniem w trybie art. 37 k.p.a. do organu wyższego stopnia z zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie. W odpowiedzi skarżący podali, że postępowanie w sprawie odszkodowania zostało wszczęte w [...]. Zażalenie na bezczynność Starosty było kilkakrotnie w przeszłości kierowane do Wojewody Ś. Wojewoda wyznaczał kolejne terminy załatwienia sprawy, które upływały bezskutecznie. O złożeniu stosownych zażaleń świadczy pismo Wojewody z [...], zawierające pouczenie o możliwości wystąpienia ze skargą na bezczynność organu do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jak wynika z akt sprawy, żądania skarżących dotyczące wypłaty odszkodowania były przedmiotem postępowań administracyjnych od roku [...]. Przedmiotem żądań skarżących była wypłata odszkodowań za rozebrane budynki, utraconą działkę nr [...], bezumowne korzystanie z działki nr [...] i zajęcie tej działki pod ulicę. Działka stanowiąca własność skarżących nie została wywłaszczona, wobec czego Starosta Z. decyzją z dnia [...] umorzył postępowanie w sprawie odszkodowania za wyburzone budynki na nieruchomości oznaczonej numerem [...], karta mapy [...] w Z. Co do części nieruchomości zajętej pod drogę powiatową stwierdzono, że odszkodowanie może być wypłacone po wydaniu decyzji o przejęciu jej na rzecz Powiatu. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez decyzję Wojewody Ś. z dnia [...]. Również w tej decyzji wskazano, że sprawa odszkodowania za część zajętą pod drogę, które może być przyznane na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, stanowi odrębną sprawę. Skarga na decyzję organu odwoławczego została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA/Gl 747/04. Również w tym wyroku Sąd potwierdził, że w stosunku do części nieruchomości zajętej pod drogę obowiązuje szczególna regulacja a postępowanie w tym zakresie zostało wszczęte w skutek przekazania sprawy Powiatowemu Zarządowi Dróg w Z. Jak wynika z materiałów nadesłanych wraz z odpowiedzią na skargę, pismem z dnia [...] Starosta Powiatowy przesłał Wojewodzie Ś. wnioski skarżących, celem ustalenia części nieruchomości zajętej pod drogę powiatową oraz wydania stosownej decyzji o przejściu prawa własności na mienie Powiatu. Wojewoda zawiadomił o wszczęciu postępowania pismem z dnia [...]. Po przeprowadzeniu postępowania ostateczną decyzją z dnia [...]. Wojewoda Ś., na podstawie art. 73 ust. 1, 3 i 3a przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną, stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem [...] przez Powiat Z. własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną powiatową ul. K. w Z. Przed wydaniem tej decyzji Starosta Powiatowy pismem z dnia [...] poinformował skarżących o przesłankach wypłaty odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę i wskazał, że po uprawomocnieniu się decyzji Wojewody regulującej stan prawny drogi, zostanie wydana decyzja Starosty ustalająca odszkodowanie za działkę zajętą pod drogę. W następnej kolejności pismem z dnia [...] Starosta poinformował skarżących, iż przesuwa termin załatwienia sprawy do [...] ze względu na konieczność opracowania operatu szacunkowego i brak środków finansowych na wypłatę odszkodowania. Pismo to było bezpośrednią przyczyną wniesienia niniejszej skargi do sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271), zwanej dalej ppsa, skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeśli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W odniesieniu do skarg na bezczynność polegającą na niewydaniu w terminie decyzji, skarżący obowiązany jest przed wniesieniem skargi wyczerpać tok prawny przewidziany w art. 37 k.p.a., to znaczy wnieść zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie. Wniesienie takiego zażalenia jest formalnym warunkiem dopuszczalności wystąpienia przez osobę zainteresowaną ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność organu. Stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone w trybie art. 37 § 1 k.p.a. powinno mieć formę postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie. Niezależnie od stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia w tym postanowieniu, strona może wnieść skargę do Sądu na bezczynność organu i podważać stanowisko organu wyrażone w trybie art. 37 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie skarżący zarzucają opieszałość w wydaniu przez Starostę Z. decyzji orzekającej o odszkodowaniu za nieruchomość zajętą pod drogę powiatową. Podstawą prawną takiej decyzji jest art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (DZ. U nr 133, poz. 872 ze zm.). Drogę do wydania takiej decyzji otwiera decyzja Wojewody orzekająca o przejściu określonej nieruchomości z mocy prawa na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, w tym przypadku decyzja Wojewody Ś. z dnia [...]. W przekonaniu Sądu należy zatem uznać, że postępowanie o wydanie decyzji w przedmiocie odszkodowania stanowi odrębne postępowanie, które zostało wszczęte po uprawomocnieniu się decyzji Wojewody. Wcześniej postępowanie takie nie było i nie mogło być prowadzone. Zatem bezczynność Starosty Powiatowego w zakresie wydania decyzji o odszkodowaniu winna być w pierwszej kolejności przedmiotem zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. do organu wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie. Zażalenie takie, zgodnie z art. 52 § 1 ppsa, stanowi o wyczerpaniu środków zaskarżenia. Niewyczerpanie przed wniesieniem skargi na bezczynność trybu zażalenia w oparciu o art. 37 § 1 k.p.a. prowadzi do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa, jako niedopuszczalnej. Brak jest w przekonaniu Sądu podstaw do uznania, że o wyczerpaniu środków zaskarżenia, służących skarżącym w postępowaniu, mogą decydować ich wystąpienia do organu wyższego stopnia w okresie poprzedzającym przedmiotowe postępowanie. Z przytaczanych przez skarżących fragmentów pism Wojewody w żadnej mierze nie wynika, aby rozpoznawane było przez niego zażalenie na bezczynność w zakresie wydania decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną. Uwzględniając przytoczoną argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U . nr 153, poz. 1270 ze zm.). orzekł jak w sentencji postanowienia. Należy jednocześnie wyjaśnić skarżącym, że wydane postanowienie nie rodzi skutku rzeczy osądzonej a wyczerpanie trybu z art. 37 § 1 k.p.a. otwiera drogę do wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu.