II SAB/Gl 23/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 września 2018 r. sprawy ze skargi J. O. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Śląskiego o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie pozwolenia na budowę 1. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. w pozostałej części skargę oddala; 3. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi jest przewlekłość postępowania, jakiej, zdaniem skarżącej, dopuścił się Wojewoda Śląski prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...]r. nr [...] znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej [...] tj. budowę 3 turbin wiatrowych wraz z placami i drogami dojazdowymi na terenie gminy K. na nieruchomościach nr: 1 w obrębie B., 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14 w obrębie W.; zmienionej decyzją Starosty [...] z dnia [...]r. nr [...] znak: [...]. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. Starosta [...] decyzją z dnia [...]r. nr [...] znak: [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi: "A" Sp. z o.o. z siedzibą we W. przy ul. [...], pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej [...] tj. budowę 3 turbin wiatrowych wraz z placami i drogami dojazdowymi na terenie gminy K. na nieruchomościach nr: 1 w obrębie B., 2, 3, 4,5, 6, 7, 8,9, 10, 11,12, 13,14 w obrębie W. W dniu 13.01.2016r. J. O., która nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem powyższej decyzji Starosty [...], złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa oraz o wstrzymanie jej wykonania. Uzasadniając złożony wniosek skarżąca podniosła, że zgodnie z planem miejscowym minimalna odległość elektrowni wiatrowych od planowanej lub istniejącej zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi wynosi 500m, tymczasem przedmiotową decyzją zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę turbiny oznaczonej nr [...] oddalonej o mniej niż 500m od stanowiącej współwłasność skarżącej działki nr 15 przeznaczonej zgodnie z planem miejscowym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Pismem z dnia [...]. Wojewoda Śląski zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...]r. nr [...] (postępowaniem objęto również decyzję Starosty [...] z dnia [...]r. nr [...], którą zmieniono przedmiotową decyzję nr [...]), a następnie umorzył to postępowanie stwierdzając, że J. O. nie była stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]. znak: [...] uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując, że interes prawny J. O. należy wywieść z postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K. zawartych w § 13 ust. 26 pkt 2 lit. "g", zgodnie z którym na terenie BI R13 o przeznaczeniu podstawowym rolniczym, (na którym zlokalizowana została turbina oznaczona nr [...]) dopuszcza się lokalizację elektrowni wiatrowych w odległości 500m od istniejącej lub planowanej zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi i od obszarów chronionych, o których mowa w § 7, zgodnie z przepisami szczególnymi. Stanowiąca współwłasność skarżącej działka nr 15 położona jest w obszarze oznaczonym symbolem BI MN 14. Zgodnie natomiast z § 7 ust 3 pkt 1 tereny oznaczone symbolami BI MN1 - BI MN19 (a więc również teren BI MN14, na którym jest położona działka nr 15) są terenami, na których obowiązują dopuszczalne poziomy hałasu dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową zgodnie z przepisami szczególnymi. Tymczasem przedstawiona na rysunku p.n. "Projekt zagospodarowania - sytuacja" odległość od masztu turbiny [...] do granic tej działki jest mniejsza niż 500m. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda Śląski decyzją z [...]r. nr [...]: 1/ stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...]r. nr [...] znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej [...] w części dotyczącej pozwolenia na budowę turbiny oznaczonej symbolem [...], 2/ odmówił stwierdzenia nieważności powyższej decyzji w pozostałej części dotyczącej pozwolenia na budowę turbin oznaczonych symbolami nr [...] i [...], 3/ umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...]r. nr [...] znak: [...] zmieniającej decyzję Starosty [...] z dnia [...]r. nr [...]. Zdaniem Wojewody, dokonując oceny zgodności przedmiotowej inwestycji z ustaleniami ww. planu miejscowego, wskazać należy, że działka o nr 15 będąca współwłasnością J. O. i N. O. zgodnie z §13 ust. 4 tej uchwały położona jest na terenie oznaczonym w ww. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, symbolem BI MN14 jako teren o przeznaczeniu podstawowym - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Z kolei, jak wykazała analiza zatwierdzonego kwestionowaną decyzją projektu budowlanego, turbina oznaczona symbolem [...] zlokalizowana została na działce nr 2 na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem B1 R13 o przeznaczeniu rolniczym. Zgodnie z § 13 ust. 26 pkt 2 lit. "g" powyższej Uchwały [...] z dnia [...]r. m.in. na terenie B1 R13 ,,dopuszcza się lokalizację elektrowni wiatrowych w odległości 500m od istniejącej lub planowanej zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi i od obszarów chronionych, o których mowa w § 7 zgodnie z przepisami szczególnymi". Przepis § 7 ww. planu reguluje ogólne zasady ochrony środowiska oraz sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie na podstawie przepisów odrębnych. Zgodnie z § 7 ust. 3 pkt 1 ww. planu miejscowego tereny oznaczone w planie symbolami B1 MN1 – B1 MN19 (w tym teren B1 MN14 na którym zlokalizowana jest działka nr 15) są terenami, na których obowiązują dopuszczalne poziomy hałasu dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową zgodnie z przepisami szczególnymi. Ponadto działka nr 15 znajduje się w ustanowionej - w § 7 ust. 10 planu miejscowego - na terenach zwodociągowanych w odległości 50m od granicy cmentarza, strefie ochrony sanitarnej, na terenie której zabrania się lokalizacji nowej zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi (§ 7 ust. 10 pkt 2). Udzielając pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji Starosta [...] uwzględnił jedynie pierwszą część przepisu zawartego w § 13 ust. 26 pkt 2 lit. "g" planu miejscowego, zgodnie z którą, "dopuszcza lokalizację elektrowni wiatrowych w odległości 500m od istniejącej lub planowanej zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi". W konsekwencji kwestionowaną decyzją z dnia [...]r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę turbiny oznaczonej [...] zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 500m od granicy działki nr 15 w W., stojąc na stanowisku, iż w stosunku do terenu tej działki nie obowiązują wymogi odległościowe określone w § 13 ust. 26 pkt 2 lit. "g" planu miejscowego, ponieważ znajduje się ona w strefie ochrony sanitarnej od cmentarza, na terenie której obowiązuje zakaz lokalizacji nowej zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi. Natomiast Starosta pominął część drugą § 13 ust. 26 pkt 2 lit. "g", zgodnie z którą "dopuszcza się lokalizację elektrowni wiatrowych w odległości 500m od obszarów chronionych, o których mowa w § 7 zgodnie z przepisami szczególnymi". Działka nr 15 jest położona na terenie wymienionym w § 7 ust. 3 pkt 1planu miejscowego, na którym obowiązują dopuszczalne poziomy hałasu dla M terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową zgodnie z przepisami szczególnymi oraz na terenie wymienionej w § 7 ust. 10 strefy ochrony sanitarnej od cmentarza. Oznacza to, że lokalizacja turbiny oznaczonej symbolem [...] w odległości mniejszej niż 500m od granicy działki nr 15 w W. narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawarte w § 13 ust. 26 pkt 2 lit. "g". W związku z tym uznać należy, że decyzja Starosty [...] z dnia [...]r. nr [...] w części dotyczącej pozwolenia na budowę turbiny oznaczonej symbolem [...] wydana została z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym przed wydaniem pozwolenia na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W skardze z 26 kwietnia 2018 r. J. O. podnosi zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wojewody Śląskiego w Katowicach w sprawie rozpatrzenia wniosku o unieważnienie decyzji Starosty i wnosi o stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Śląskiego w Katowicach nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto wnosi o zasądzenie od organu (Wojewody Śląskiego w Katowicach) na jej rzecz sumy pieniężnej w wysokości 20.000 zł (słownie: dwadzieścia tysięcy złotych) oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi przedstawia przebieg postępowania, świadczący o przewlekłym działaniu Wojewody. Pismem z dnia 13 stycznia 2016r. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...]r. znak : [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej [...] Wojewoda j Śląski wszczął postępowanie [...]. a następnie w dniu [...]r. umorzył to postępowanie stwierdzając, że nie była ona stroną Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]. uchylił decyzję Wojewody Śląskiego, po czym tenże organ w dniu [...]r. zawiadomił strony postępowania, że przedmiotowa sprawa zostanie rozstrzygnięta po rozpatrzeniu przez NSA skargi kasacyjnej na wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 sierpnia 2016r. , sygn. akt II SA/Gl 207/16 w sprawie planu miejscowego, ponieważ wynik tej skargi ma istotny wpływ na prowadzone postępowanie. Pismem z dnia 7 września 2017r. skarżąca wniosła o podjęcie zawieszonego postępowania, a w przypadku odmowy wnosiła o potraktowanie pisma jako skargi na bezczynność organu. Dopiero pismem z dnia [...]r. skarżony organ zawiadomił strony postępowania, że zamierza zakończyć postępowanie i istnieje możliwość wypowiedzenia się co do zebranych I dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w terminie 7 dni od doręczenia zawiadomienia. Pismem z dnia 20 stycznia 2018r. wniosła do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Śląskiego oraz o wyznaczenie organowi I instancji 14-dniowego terminu do załatwienia sprawy, a także o stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Decyzją z dnia [...]r. Wojewoda Śląski stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...]r.zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej [...] w części dotyczącej pozwolenia na budowę turbiny oznaczonej symbolem [...]. Organ II instancji postanowieniem z dnia [...]r. doręczonym skarżącej w dniu 28 marca 2018r. odmówił wyznaczenia Wojewodzie Śląskiemu dodatkowego terminu do załatwienia sprawy wobec tego, że organ I instancji w między czasie wydał decyzję. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził również że brak jest podstaw do zastosowania pozostałych środków, o których mowa w art. 37 § 2 k.p.a. W tej sytuacji, zdaniem skarżącej, Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a przewlekłość ta nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, bowiem od uchylenia jego decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania skarżony organ miał wiedzę, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, bo zostało to wskazane przez organ wyższej instancji stosownie do treści art. 138 § 2 i nie wymagało to prowadzenia postępowania przez blisko 1,5 roku, Cały dalszy tok postępowania wskazuje na przewlekłość postępowania, począwszy od zawiadomienia o rozpatrzeniu sprawy po wydaniu wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny ( w istocie zawieszenia postępowania, które byli nieuzasadnione), po czas od złożenia wniosku o podjęcie postępowania do podjęcia kolejnej czynności w sprawie (blisko 2 miesiące), aż do czasu wydania decyzji po zawiadomieniu stron o zakończeniu postępowania (3 miesiące). Rozpatrując sprawę w trybie uproszczonym Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest uzasadniona, jednakże nie wszystkie zawarte w niej żądania należało uwzględnić. Trafnie podnosi skarżąca, że w niniejszej sprawie spełnione zostały ustawowe przesłanki do załatwienia sprawy administracyjnej dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...]r. nr [...] znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej [...], w części dotyczącej pozwolenia na budowę turbiny oznaczonej symbolem [...] ze względu na sprzeczność z planem miejscowym, obowiązującym w dacie wydania decyzji. Nie było bowiem przeszkód, aby Wojewoda Śląski mógł sprawę zakończyć zgodnie z terminami wyznaczonymi w k.p.a. Nie zmienia tego okoliczność w postaci otwarcia postępowania sądowoadministracyjnego w kwestii planu miejscowego (zmian do planu z 2009 r.), skoro wadliwość pozwolenia była związana z planem z 2005 r. (co potwierdził Wojewoda w uzasadnieniu decyzji z [...] r. Wobec tego, zważywszy na ewidentne niedochowanie terminów do załatwienia sprawy administracyjnej przewidzianych w art. 35 § 1-3 k.p.a., jak również brak okoliczności powodujących "wydłużenie" tych terminów , określonych w art. 35 § 5 k.p.a. (m.in. braku podstaw do zawieszenia postępowania), Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., zobligowany był do stwierdzenia, że organ dopuścił się przewlekłości postępowania podejmując czynności, które były zbędne i w efekcie tego nie wydając w ustawowym terminie decyzji, a także do oceny, czy przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu, mając na uwadze czas prowadzenia postępowania od kwietnia 2016r. do [...] r. (daty wydania decyzji przez Wojewodę), a więc prawie dwa lata, uznać trzeba, iż przewlekłe prowadzenie postępowania w tym przypadku rażąco narusza prawo. Jednak z uwagi na fakt, że Wojewoda Śląski jest po części usprawiedliwiony zawiłością sprawy, co wiąże się zwłaszcza z prowadzonym postępowaniem sądowoadministracyjnym w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały z 2009 r. zmieniającej plan miejscowy z 2005 r., która to zmiana umożliwiła lokalizację elektrowni wiatrowych w odniesieniu do działki nr 15 (tej działki dotyczyło pozwolenie na budowę turbiny nr [...]), i długotrwałość tego postępowania (NSA wydał wyrok w tej sprawie w dniu 8 maja 2018 r., II OSK 2107/16, oddalając skargę od wyroku WSA w Gliwicach z 3 sierpnia 2016 r., II SA/Gl 207/16), sąd nie dopatrzył się podstaw do dyscyplinowania organu poprzez zasądzenie od niego na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w trybie art. 149 § 2 cyt. ustawy. Suma pieniężna, podobnie jak grzywna, powinna wiązać się z ewidentnym zaniedbaniem (zawinieniem) organu, czego nie stwierdzono. Z tych względów, wniosek dotyczący sumy pieniężnej Sąd oddalił na podstawie art. 151 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie 100 zł, rozstrzygnięto po myśli art. 200, art. 205 § 1 i art. 210 § 2 ustawy. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy.