II OSK 2107/16

Dnia 22 sierpnia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Piotr Broda /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 22 sierpnia 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1500/15 w sprawie ze skargi B. Ł. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] kwietnia 2015 r. nr [..] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2016r., sygn. akt VII SA/Wa 1500/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. Ł. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] kwietnia 2015r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., po rozpatrzeniu wniosku B. Ł. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] marca 2015 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody K. z dnia [..] sierpnia 1997 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [..] czerwca 1997 r. w części określającej termin wykonania obowiązku rozbiórki wiaty - zadaszenia podwórka posesji przy ul. S., na działce nr [..], a w pozostałej części odmawiającej stwierdzenia nieważności ww. decyzji, utrzymał w mocy ww. decyzję własną z dnia [..] marca 2015 r. Rozpoznając skargę od w/w decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że rolą organu w postępowaniu nieważnościowym nie jest rozpatrzenie sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu zwykłym. Organ uprawniony jest jedynie do zbadania, czy kontrolowana decyzja dotknięta jest wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego trafnie zauważył, iż uzasadnienie wydanych przez Wojewodę K. i Prezydenta Miasta K. decyzji nie odpowiada w pełni wymogom stawianym przez art. 107 k.p.a., gdyż organy te nie dokonały prawidłowej subsumpcji prawa, a także nie wyjaśniły z jakich przyczyn zastosowano w danym stanie faktycznym konkretny przepis i dlaczego interpretują wskazany przepis w taki, a nie inny sposób. Prawidłowo uznał jednak, że stwierdzone uchybienia nie miały wpływu na ocenę, czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, badając ją tylko w zakresie ziszczenia się przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. Odnosząc się do argumentu skarżącej, że organ nie poczynił ustaleń faktycznych w zakresie weryfikacji posiadania przez osobę podpisującą w imieniu Wojewody K. decyzję z dnia [..] sierpnia 1997 r. upoważnienia, Sąd uznał go za niezasadny. Żaden przepis prawa nie nakłada na organ obowiązku dołączenia do wydanego rozstrzygnięcia upoważnienia do jego podpisania. Osobą podpisaną pod decyzją jest (imię nieczytelne) O., p. o. kierownika właściwego oddziału w Urzędzie Wojewódzkim, co spełnia wymogi art. 107 § 1 K.p.a. Wybór upoważnionego pracownika należy do organu, który nie jest związany wymaganiami prawnymi w tym zakresie. Analizując zarzut naruszenia art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Sąd uznał, że organ dokonał prawidłowego wywodu zważywszy, iż M. Ł., będąca inwestorem, nie była jednocześnie właścicielem nieruchomości, tylko jej faktycznym użytkownikiem na podstawie umowy najmu. Rację należy zdaniem Sądu przyznać organowi, że skierowanie decyzji do użytkowników wieczystych, którzy traktowani są przez Prawo budowlane jak właściciele, posiadających szersze prawa do nieruchomości niż inwestor – najemca, dawało większą gwarancję wykonania nałożonego obowiązku, gdyż prawo inwestora – najemcy jest prawem mniej trwałym niż prawo użytkowania wieczystego. W tym stanie faktycznym skierowanie decyzji rozbiórkowej do inwestora mogłoby napotkać trudności w jej faktycznym wykonaniu, gdyby inwestor nie miał już żadnego tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości. Skargę kasacyjną od w/w wyroku wniosła B. Ł., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: 1. Na podstawie art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji - z uwagi na niepowiadomienie następcy prawnego uczestnika postępowania [..] sp. z o.o. - [..] sp. j" o toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym, co uniemożliwiło temu podmiotowi działanie w sprawie, a przez to naruszyło jego prawo do obrony swoich interesów, 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 268 a k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. - poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] kwietnia 2015 r. w sytuacji, gdy nie zweryfikował on, czy podpis na decyzji Wojewody K. z dnia [..] sierpnia 1997 r. został złożony przez upoważnioną osobę, a przez to, czy decyzja ta istnieje i czy zawiera wszystkie elementy (w tym podpis) wskazane w art. 107 § 1 k.p.a., b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 268 a k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] kwietnia 2015 r. w sytuacji, gdy narusza ona rażąco prawo wskutek niedokonania weryfikacji, czy podpis na decyzji Wojewody K. z dnia [..] sierpnia 1997 r. został złożony przez upoważnioną osobę, a przez to, czy decyzja ta istnieje oraz czy zawiera wszystkie elementy ( w tym podpis) wskazane w art. 107 § 1 k.p.a., c) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 52 Prawa budowlanego - poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] kwietnia 2015 r. w sytuacji, gdy błędnie zinterpretował (dokonał błędnej wykładni) art. 52 Prawa budowlanego, a przez to bezzasadnie przyjął za prawidłowe skierowanie decyzji rozbiórkowej do użytkownika wieczystego nieruchomości, nie zaś rzeczywistego inwestora - najemcy, d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 52 Prawa budowlanego - poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] kwietnia 2015 r. w sytuacji, gdy błędnie zinterpretował (dokonał błędnej wykładni) art. 52 Prawa budowlanego, a przez to bezzasadnie przyjął za prawidłowe skierowanie decyzji rozbiórkowej do użytkownika wieczystego nieruchomości, nie zaś rzeczywistego inwestora - najemcy, e) art. 33 § 1 i 1 a p.p.s.a. - poprzez jego niezastosowanie przez Sąd I instancji i niepowiadomienie następcy prawnego uczestnika postępowania [..] sp. z o.o. - "[..] sp. j" o toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym, co uniemożliwiło temu podmiotowi działanie w sprawie, a przez to naruszyło jego prawo do obrony swych praw, a nadto z ostrożności procesowej, 3. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 52 Prawa budowlanego - poprzez błędną jego wykładnię, a przez to bezzasadne uznanie za prawidłowe skierowanie decyzji rozbiórkowej do użytkownika wieczystego nieruchomości, nie zaś rzeczywistego inwestora - najemcy - a przez to zaakceptowanie błędnej w tym zakresie wykładni zawartej w decyzji GINB z dnia [..] kwietnia 2015 r. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. W pierwszej kolejności należy odnieść się do najdalej idącego zarzutu kasacyjnego, tj. zarzutu nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, który Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał w związku z zarzutem naruszenia art. 33 § 1 i 1 a p.p.s.a., uznając je za nieskuteczne. Wymaga podkreślenia, że art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. uznaje za przesłankę nieważności postępowania sądowego pozbawienie strony możliwości obrony swych praw. Przy analizie, czy doszło do pozbawienia strony możliwości działania, należy najpierw rozważyć, czy nastąpiło naruszenie przepisów procesowych, a w drugiej kolejności - czy uchybienie to wpłynęło na możność działania strony w postępowaniu, a w końcu - czy pomimo realizacji tych przesłanek strona mogła bronić swych praw mimo stwierdzonych uchybień procesowych. Tylko w razie kumulatywnego spełnienia wszystkich trzech przesłanek można odpowiedzieć twierdząco, że strona została pozbawiona możności działania (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1746/12, dostępny: orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie do następstwa prawnego pomiędzy spółką [..] sp. z o.o., będącą uczestnikiem postępowania administracyjnego, a spółką [..] sp. j. i tym samym do zmiany statusu prawnego właściciela sąsiedniej działki doszło już po wydaniu decyzji ostatecznej w sprawie. Zgodnie zaś z treścią art. 33 § 1 i 1a p.p.s.a., uczestnikami postępowania sądowego są osoby, które brały udział w postępowaniu administracyjnym, o ile wynik postępowania sądowego dotyczy ich interesu prawnego. Przedmiotowa spółka będąca następcą prawnym [..] sp. z o.o. nie była zatem uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego na mocy w/w przepisów. Oznacza to, że w sprawie nie doszło do pominięcia przez Sąd Wojewódzki uprawnień procesowych spółki [..] sp. j., które mogłoby skutkować nieważnością postępowania sądowoadministracyjnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego reprezentowany jest również pogląd, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne powoływanie się na brak udziału uczestnika w postępowaniu z konsekwencjami wynikającymi z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. niejako poza tym uczestnikiem. Nieważność postępowania sądowego z przyczyny określonej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. należy brać pod uwagę, jeżeli możliwości obrony swych praw w postępowaniu sądowym została pozbawiona strona wnosząca skargę kasacyjną. Oznacza to, że wnoszący skargę kasacyjną nie może skutecznie powoływać się na takie naruszenie w stosunku do innych uczestników postępowania sądowego. Teza, że ochrona przed skutkami pozbawienia strony możliwości obrony swych praw w postępowaniu wskutek niezawiadomienia jej przez sąd o toczącym się postępowaniu wymaga inicjatywy tej strony znajduje potwierdzenie w instytucji wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego - art. 271 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2017r. sygn. akt II OSK 266/17 oraz wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 5015/16, dostępny: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7, 77 § 1 w zw. z art. 268 a K.p.a. w zw. z art. 107 § 1 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 268 a w zw. z art. 107 § 1 K.p.a. nie okazały się zasadne. Wymaga podkreślenia, że zarzuty naruszenia w/w przepisów poprzez brak rzeczywistej weryfikacji uprawnienia osoby podpisującej decyzję w imieniu Wojewody K. przedstawione zostały już wcześniej w skardze i stanowiły przedmiot oceny Sądu Wojewódzkiego, który wyraźnie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że stanowisko skarżącej o braku poczynienia przez organ ustaleń faktycznych w tym zakresie nie znajduje odzwierciedlenia w stanie sprawy. Należy wskazać, że Sąd w tym zakresie przede wszystkim właściwie odróżnił przedmiot postępowania zwykłego od postępowania nieważnościowego, którym w odniesieniu do postępowania nieważnościowego nie jest rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty, lecz wyłącznie weryfikacja decyzji pod kątem kwalifikowanych wad materialnoprawnych wyliczonych w art. 156 § 1 K.p.a. Ma to daleko idące konsekwencje co do sposobu prowadzenia postępowania nieważnościowego, również w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego i ustalania stanu faktycznego sprawy. Tych ostatnich czynności w postępowaniu nieważnościowym co do zasady nie prowadzi się, chyba że ustalenie stanu faktycznego jest niezbędne do stwierdzenia, czy doszło do naruszenia przepisów prawa uzasadniających zastosowanie sankcji nieważności decyzji. W niniejszej sprawie organ przyjął, że ustalenia faktyczne sprawy są wystarczające, aby stwierdzić, że zaskarżona decyzja w części niedotyczącej określenia terminu wykonania rozbiórki nie jest dotknięta żadną z wad wyliczonych w art. 156 § 1 K.p.a. Mimo, że rację ma skarżąca, iż decyzja administracyjna podpisana przez osobę nieupoważnioną jest decyzją wydaną bez podstawy prawnej i może stanowić podstawę stwierdzenia jej nieważności, to z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W kontekście tego zarzutu należy podkreślić, że Sąd Wojewódzki szczegółowo wypowiedział się o charakterze prawnym upoważnienia do załatwienia sprawy, które jest czynnością wewnętrzną organu i nie musi zostać dołączone do rozstrzygnięcia, aby spełniało ono wymogi prawne. W/w konsekwencje prawne wiążą się z niewskazaniem w decyzji przez osobę ją podpisującą faktu posiadania upoważnienia do jej podpisania. Pracownik organu podpisujący decyzję z upoważnienia organu powinien umieścić stosowną adnotację przy swoim podpisie, np. " z upoważnienia". Adnotacja "p.o." wskazuje natomiast, że osoba podpisująca decyzję została powołana do pełnienia obowiązków organu w związku z niemożnością pełnienia urzędu przez piastuna funkcji tego organu. Decyzja Wojewody K. z dnia [..] sierpnia 1997r. spełnia wymagania określone art. 107 § 1 K.p.a. w zakresie podpisu pracownika wydającego decyzję, bowiem osobą podpisującą decyzję był p.o. kierownika właściwego oddziału w Urzędzie Wojewódzkim (imię nieczytelne) O., co uwidacznia adnotacja na decyzji (k. 6 akt administracyjnych). Należy podkreślić, że jedynym ograniczeniem dla organu upoważniającego jest dobranie osoby, która jest pracownikiem obsługującym organ, przy czym upoważnienie do wydawania aktów i prowadzenia postępowań w imieniu organu wynika z istoty funkcji kierownika oddziału. Sytuacja taka wskazuje na powierzenie tej osobie obowiązków organu i stanowi umocowanie prawne do wydawania rozstrzygnięć administracyjnych, co wyklucza z kolei zarzut wydania kwestionowanej decyzji bez podstawy prawnej. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 107 § 1 K.p.a. Sąd Wojewódzki wskazał, że w istocie uzasadnienie decyzji Wojewody K. oraz Prezydenta Miasta K. nie spełnia standardów określonych tym przepisem m.in. w zakresie wyjaśnienia stosowania przepisów prawa i ich interpretacji, jednak nie miało to wpływu na wynik sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności tych decyzji, bowiem nie przesądzało o kwalifikowanej, materialnoprawnej wadliwości tych decyzji. Zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. również nie okazał się zasadny. Kwestionowanie wyniku sądowej kontroli ustaleń faktycznych sformułowanych przez organy nie jest dopuszczalne w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Nakaz "rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy", oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem oceny innej sprawy administracyjnej, niż ta w której wniesiono skargę. Do naruszenia przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., mogłoby dojść gdyby sąd pierwszej instancji wyszedł poza granice rozpoznawanej sprawy lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie. To, że strona nie zgadza się z oceną materiału dowodowego dokonaną przez sąd pierwszej instancji nie oznacza jednak, że doszło do naruszenia tego przepisu. Sąd rozpoznał właściwą sprawę w jej granicach, dokonał gruntownej analizy sprawy, dając temu wyraz w obszernym i wyczerpującym uzasadnieniu swojego stanowiska. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. - dalej Pr. bud.) nie zasługiwał na uwzględnienie. Zarzut naruszenia art. 52 Pr. bud. został sformułowany w skardze i Sąd Wojewódzki zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku prawidłowe stanowisko w zakresie jego wykładni w niniejszej sprawie. Rację ma skarżąca, że na podstawie tego przepisu obowiązek wykonania wymienionych w art. 48, art. 49b, art. 50 a oraz art. 51 czynności obciąża co do zasady inwestora, jednakże w niniejszej sprawie inwestor, tj. M. Ł. nie była jednocześnie właścicielem nieruchomości, lecz wyłącznie jej faktycznym użytkownikiem na podstawie umowy najmu. Mając na uwadze trudności w wykonaniu decyzji w przedmiocie rozbiórki w sytuacji, w której inwestor nie ma już tytułu prawnego do nieruchomości, skierowanie decyzji do użytkowników wieczystych, których prawo do władania nieruchomością sięga dalej niż prawo inwestora - najemcy, było zasadne. Nie ma prawnej możliwości nałożenia obowiązku rozbiórki na inwestora, który utracił tytuł prawny do obiektu. Zatem nie można orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu rozbiórki. Kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 Prawa budowlanego podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji (por. wyr. NSA z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 158/07, dostępny: orzeczenia.nsa.gov.pl oraz Z. Kostka, Prawo budowlane. Komentarz. Gdańsk 2004 str. 150). Nakaz rozbiórki może być nałożony na inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości jedynie wyjątkowo, gdy inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości (por. wyr. NSA z dnia 23 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1234/08, dostępny: orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ nadzoru budowlanego, chcąc skutecznie wydać decyzję w oparciu o przepisy art. 48, art. 49b, art. 50a lub art. 51 Pr. bud., powinien adresatem tej decyzji uczynić ten podmiot, który w chwili wydania decyzji posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W przeciwnym razie decyzja taka będzie niewykonalna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Natomiast takim podmiotem, który posiada zawsze prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jest właściciel nieruchomości. Tak więc zasada, że adresatem decyzji, o których mowa w art. 52 Pr. bud. w pierwszej kolejności powinien być inwestor, jest słuszna, ale tylko w tych przypadkach, kiedy inwestor jest jednocześnie właścicielem nieruchomości. Należy ponadto zauważyć, że żaden z przepisów wymienionych w art. 52 Pr. bud. (art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51) nie wskazuje wprost, kto ma być adresatem decyzji, gdyż to zależy w każdym przypadku od ustaleń stanu faktycznego sprawy i od uznania organu wydającego decyzję administracyjną, która powinna być wykonalna i skuteczna na etapie postępowania administracyjnego i postępowania egzekucyjnego ( por. wyr. NSA z dnia 8 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1090/13, dostępny: orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie można zatem uznać, aby niniejsza sytuacja odpowiadała opisanej art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., tj. skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.