VII SA/Wa 1500/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Ewa Machlejd, sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi (...) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) kwietnia 2015 r. znak(...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (nazywany dalej "GINB" decyzją z dnia (...) kwietnia 2015 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j., Dz. U. z 2013 r., poz. 267) po rozpatrzeniu wniosku (...) (nazywanej dalej "skarżącą") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) marca 2015 r. znak: (...) stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody (...) z dnia (...) sierpnia 1997 r. znak (...) oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta (...) z dnia (...) czerwca 1997 r. znak (...) w części określającej termin wykonania obowiązku rozbiórki, a w pozostałej części odmawiającej stwierdzenia nieważności ww. decyzji, utrzymał w mocy ww. decyzję własną z dnia (...) marca 2015 r. znak: (...). Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Prezydent Miasta (...) decyzją z dnia (...) czerwca 1997 r. znak: (...) nakazał (...) rozbiórkę wiaty - zadaszenia podwórka posesji przy ul. (...) Wojewoda (...), po rozpatrzeniu wniesionego przez strony odwołania, decyzją z dnia (...) sierpnia 1997 r. znak (...) utrzymał w mocy ww. decyzję Prezydent Miasta (...). (...) pismem z dnia (...) maja 2014 r. wniosła o stwierdzenie nieważności obu ww. decyzji Wojewody (...)i Prezydenta Miasta (...). W tym stanie faktycznym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) marca 2015 r. znak: (...) stwierdził nieważność decyzji Wojewody (...) z dnia (...) sierpnia 1997 r. znak: (...) oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta (...) z dnia (...) czerwca 1997r. znak: (...) w części określającej termin wykonania obowiązku rozbiórki a w pozostałej części odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Skarżąca złożyła do GINB wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W tych okolicznościach została wydana wymieniona na wstępie decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy na podstawie przywołanych przepisów k.p.a. wyjaśnił na wstępie instytucję stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, przywołując zasadę trwałości decyzji ostatecznych oraz wskazując na ograniczoną możliwość stwierdzenia nieważności jedynie w stosunku do decyzji obarczonych wadami prawnymi wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Powołując się przy tym na dorobek doktryny oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego wskazał na szczególnych charakter tego postępowania, podkreślając, że w tym postępowaniu organ nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, a działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej. Następnie GINB podtrzymał stanowisko wyrażone w decyzji własnej z dnia (...) marca 2015 r., w zakresie uznania, że będąca przedmiotem postępowania nadzwyczajnego decyzja Wojewody (...) oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta (...) dotknięte są wadą nieważności, polegającą na rażącym naruszeniu prawa tylko w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku rozbiórki, w pozostałej zaś części są wolne od kwalifikowanych wad prawnych określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Podkreślił również, że badana decyzja rozbiórkowa została wydana na prawidłowej podstawie prawnej, tj. art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej "ustawa Prawo budowlane"), który, w brzmieniu z dnia wydania decyzji, nie przewidywał możliwości legalizacji samowoli budowlanych lecz obligował organ do wydania nakazu rozbiórki. Organ wskazał, że podlegająca rozbiórce wiata - zadaszenie podwórka została wybudowana w 1996 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę, a zatem orzeczenie rozbiórki na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane było obligatoryjne. Jedynie określenie terminu wykonania rozbiórki nie znajdowało podstawy w przepisie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Obowiązek ten podlegał wykonaniu z dniem, gdy decyzja stała się ostateczna. GINB uznał zatem, że decyzje badane w postępowaniu nieważnościowym obarczone są wadą rażącego naruszenia prawa jedynie w części dotyczącej określenia terminu wykonania rozbiórki. Od wymienionej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) kwietnia 2015 r., (...) wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając wydanemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia tj.: a) art. 156 § 1 pkt. 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z art. 268a k.p.a. - poprzez ich niezastosowanie i brak rzeczywistej weryfikacji uprawnienia osoby podpisującej decyzję w imieniu Wojewody (...), a oparcie się jedynie na założeniu, iż skoro osoba podpisująca decyzję korzystała z pieczęci o treści "z up. Wojewody", to była rzeczywiście uprawniona do wydania w jego imieniu decyzji; b) art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 107 k.p.a. - poprzez jego niezastosowanie i niestwierdzenie nieważności w całości decyzji Prezydenta Miasta (...) z dnia (...) czerwca 1997 r. (znak: (...)) oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody (...) z dnia (...) sierpnia 1997 r. (znak: (...)) pomimo iż pozbawione są one uzasadnienia prawnego oraz posiadają jedynie "szczątkowe" uzasadnienie faktyczne jak również błędnie oznaczają strony postępowania; c) art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 52 ustawy Prawo budowlane - poprzez nieuwzględnienie, iż stanowi rażące naruszenie prawa nieokreślenie we wskazanych decyzjach w sposób właściwy stron postępowania jak też skierowanie decyzji rozbiórkowej do użytkowników wieczystych, nie zaś do rzeczywistego inwestora. Strona skarżąca wniosła przy tym o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazała, że GINB nie poczynił ustaleń faktycznych w zakresie weryfikacji posiadania przez osobę podpisującą się w imieniu Wojewody (...) na decyzji z dnia (...) sierpnia 1997 r. stosownego ku temu upoważnienia (wydanego na podstawie art. 268a k.p.a.), odwołując się zawartego w decyzji GINB z dnia (...) marca 2015 r stwierdzenia, iż skoro w/w osoba korzystała z pieczątki o treści "z up. Wojewody", to z pewnością posiadała owe upoważnienie. Podkreśliła, że organ w jej przekonaniu nie wiedział czy faktycznie podpisana pod decyzją osoba posiadała to upoważnienie lecz zbagatelizował ww. okoliczność, podczas gdy kluczowym elementem prawidłowości decyzji, jest jej wydanie przez upoważnioną do tego osobę. Wskazała przy tym na naruszenie przez organ art. 7 i 77 k.p.a. Następnie skarżąca podniosła, że przedmiotowe decyzje Prezydenta Miasta (...) wydane zostały w sposób sprzeczny z treścią art. 107 k.p.a. albowiem nie zawierają prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Podkreśliła, że dopiero wydane przez GINB decyzje podają uzasadnienie prawne wcześniejszych decyzji oraz dokonują analizy stanu faktycznego - do czego wszakże organ nie był przecież uprawniony. Skarżąca podkreśliła, że zadaniem GINB była weryfikacja wskazanych aktów, ocena ich zgodności (niezgodności) z prawem a następnie podjęcie stosownej do sytuacji decyzji. Skarżąca zakwestionowała również ustalenia organu w zakresie uznania, że decyzje rozbiórkowe zostały skierowane do właściwego podmiotu. Podniosła, że przedmiotowe decyzje winny być skierowane w pierwszym rzędzie do inwestora - (...) a nie do użytkowników wieczystych nieruchomości – (...) oraz (...). Podniosła, że przedmiotowa decyzja winna być w pierwszym rzędzie skierowana do inwestora, co wynika z samej treści art. 52 ustawy Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). W myśl art. 16 § 1 k.p.a., w którym ustawodawca zawarł zasadę trwałości decyzji ostatecznych, decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Z kolei zgodnie z treścią art. 156 § 1 k.p.a organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Jak stanowi natomiast § 2 powołanego przepisu nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W ocenie Sądu, wydając sporne decyzje administracyjne organy zasadnie przyjęły, iż instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej służyć powinna jedynie eliminacji z obrotu prawnego takich rozstrzygnięć, które ze względu na ich kwalifikowane wady pozostają w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawnego i obowiązującego systemu prawnego. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji stanowi przy tym wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych wynikającej z art. 16 § 1 k.p.a., natomiast jej przesłanki zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 k.p.a. Jak trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18 kwietnia 2013 r., (sygn. akt I SA/Wa 1361/12, LEX nr 1314579) "Stwierdzenie nieważności decyzji musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowane decyzje naruszają rażąco prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a ustalenia te oparte są na zebranym materiale dowodowym, który to w sposób oczywisty potwierdza." Pogląd ten skład orzekający w sprawie niniejszej w całości podziela. Rozpoznając sprawę w świetle powyższych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) kwietnia 2015 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) marca 2015 r. nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Obie wydane przez organ decyzje znajdują swoje odbicie w obowiązujących przepisach postępowania administracyjnego, które wskazane zostały w osnowie każdej z decyzji. Analizując zarzuty skarżącej należy wskazać, że podniosła ona przede wszystkim, iż GINB nie poczynił ustaleń faktycznych w zakresie weryfikacji posiadania przez osobę podpisującą się w imieniu Wojewody (...) na decyzji z dnia (...) sierpnia 1997 r. stosownego ku temu upoważnienia lub umocowanie to nie zostało przez organ wykazane w aktach. Zatem jako takie zostało ono wydane z rażącym naruszeniem prawa i nie zawierało wszystkich koniecznych elementów. Zdaniem Sądu, argumentacja skarżącej w tym zakresie nie znajduje odzwierciedlenia w obowiązującym stanie prawnym. Na wstępie należy zauważyć, że rolą organu w postępowaniu nieważnościowym nie może rozpatrzyć sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu zwykłym. Organ uprawniony jest jedynie do zbadania czy kontrolowana decyzja dotknięta jest wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. Nie jest on zatem uprawniony by przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe. Warto jednak zwrócić uwagę, że w myśl art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Zgodnie zaś z art. 19 ustawy z dnia (...) stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206, ze zm.) wojewoda może upoważnić na piśmie pracowników urzędu wojewódzkiego, niezatrudnionych w urzędach obsługujących inne organy rządowej administracji zespolonej w województwie, do załatwiania określonych spraw w jego imieniu i na jego odpowiedzialność, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń, z tym że upoważnienie nie może dotyczyć wstrzymania egzekucji administracyjnej, o której mowa w art. 27 ust. 1 tej ustawy. Należy w tym miejscu zauważyć, że żaden przepis prawa nie nakłada na organ administracji publicznej obowiązku dołączenia do wydanego rozstrzygnięcia upoważnienia od jego podpisania. Elementem składowym decyzji jest zgodnie z treścią art. 107 § 1 k.p.a. podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby podpisującej decyzje, co w przypadku przedmiotowej decyzji Wojewody miało miejsce. Osobą podpisaną pod decyzją jest (Imię obecnie nieczytelne) (...), p.o. kierownika właściwego oddziału w Urzędzie Wojewódzkim. Powyższe zagadnienie stało się również przedmiotem analizy zarówno orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r. (sygn. akt. I FSK 102/12 publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl) "Należy podkreślić, że udzielenie upoważnienia jest czynnością wewnętrzną organu podatkowego i dlatego nie doręcza się stronie takiego upoważnienia przy okazji wszczęcia postępowania. Brak także przepisów procesowych, które nakładałyby obowiązek włączenia każdorazowo takiego upoważnienia do akt sprawy.". Również z uwagi na utrwalony w doktrynie i orzecznictwie Sądu Najwyższego pogląd, że "brak powołania w decyzji upoważnienia, o ile takie upoważnienie oczywiście zostało udzielone, nie stanowi wady powodującej jej uchylenie". (P. Pietrasz, Komentarz do art. 143 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, (w:) Jacek Brolik, Rafał Dowgier, Leonard Etel, Cezary Kosikowski, Piotr Pietrasz, Mariusz Popławski, Sławomir Presnarowicz, Wojciech Stachurski, Ordynacja podatkowa - Komentarz, wyd. V LEX 2013, (wyrok SN z dnia 11 października 1996 r., III RN 8/96, OSNP 1997, Nr 9, poz. 144) w ocenie Sądu, podzielającego w całości ww. stanowiska, należało zatem pozytywnie ocenić podjęte w tym zakresie przez GINB rozstrzygnięcie, iż brak upoważnienia nie wypełnia znamion określonych w art. 156 § 1 k.p.a. dających podstawę do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Trafnie również organ przywołał w uzasadnieniu decyzji z dnia (...) marca 2015 r., treść art. 268a k.p.a., wskazując, że wybór upoważnionego pracownika należy do organu, który nie jest związany żadnymi wymaganiami prawnymi. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego trafnie zauważył, że uzasadnienie wydanych przez Wojewodę (...) i Prezydenta (...) decyzji nie odpowiada w pełni wymogom stawianym przez art. 107 k.p.a. gdyż organy te nie dokonały prawidłowej subsumpcji prawa, a także nie wyjaśniły z jakich przyczyn zastosowano w danym stanie faktycznym konkretny przepis i dlaczego interpretują wskazany przepis w taki a nie inny sposób. Prawidłowo zatem uznał, że stwierdzone uchybienie nie miały wpływu na ocenę, czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, badając ją tylko w zakresie ziszczenia się bądź nie przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów skarżącej w zakresie naruszenia art. 156 § 1 pkt. 4 k.p.a. w zw. z art. 52 ustawy Prawo budowlane, Sąd stwierdza, że ww. przepisy nie zostały naruszone. Zgodnie z treścią art. 52 ustawy Prawo budowlane: inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. W orzecznictwie wskazuje się, że wymienienie trzech kategorii podmiotów zobowiązanych nie oznacza, że obowiązek dokonania czynności obciąża te podmioty solidarnie, a kolejność w jakiej je wskazano nie jest przypadkowa. Utarty jest pogląd, że w pierwszej kolejności zobowiązany do dokonania czynności jest inwestor, chyba że w okolicznościach sprawy podmiot ten w dacie orzekania już nie istnieje bądź nie ma tytułu do nieruchomości lub obiektu, który upoważniałby do wykonania czynności nakazanych decyzją. Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy należy wskazać, że GINB dokonał prawidłowego wywodu w tym zakresie w decyzji z dnia (...) marca 2015 r. wskazując, że (...), będąca inwestorem nie była jednocześnie właścicielem nieruchomości, tylko jej faktycznym użytkownikiem na podstawie umowy najmu. Rację należy przyznać organowi, że skierowanie decyzji do użytkowników wieczystych, którzy traktowani są przez Prawo budowlane jak właściciele, posiadających szersze prawa do nieruchomości niż inwestor – najemca, dawało większą gwarancję wykonania nałożonego obowiązku, gdyż prawo inwestora – najemcy jest prawem mniej trwałym niż prawo użytkowania wieczystego. W tym stanie faktycznym, skierowanie decyzji rozbiórkowej do inwestora mogłoby napotkać trudności w jej faktycznym wykonaniu, gdyby inwestor nie miał już żadnego tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości. Oceniając postępowanie nieważnościowe, Sąd stwierdza, że wydane przez organ decyzje, jak i prowadzone przez niego postępowanie nadzwyczajne nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Organy wypełniły swoje ustawowe obowiązki i uzasadniły stanowisko wyrażone w decyzjach, w sposób wymagany przez art. 107 § 3 k.p.a. Sąd nie dopatrzył się przy tym na etapie zaskarżonego postępowania istotnych naruszeń przepisów postępowania, które uzasadniałyby uchylenie zaskarżonych decyzji. Organ zasadnie przyjął, że postepowanie nieważnościowe nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a skoncentrowane jest jedynie na zbadaniu ziszczenia się przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z przedstawionych wyżej przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.