II SAB/Gl 27/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta L. w przedmiocie nierozpoznania wniosku w sprawie uchwały dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego p o s t a n a w i a : odrzucić skargę. Pismem z dnia 11 maja 2016 r. J. K., reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta L. w przedmiocie nierozpoznania przez organ wniosku skarżącego z dnia 17 listopada 2015 r. dotyczącego podjęcia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z uwzględnieniem działki nr [...] położonej w L. przy ul. [...]. Pełnomocnik zarzucił organowi naruszenie art. 8, 12, 35 § 1 oraz art. 36 § 1 kpa. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ pismem z dnia [...] r. odpowiadając na wniosek z dnia 17 listopada 2015 r. wskazał na brak środków finansowych na realizację uchwał Rady Miasta dotyczących sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Poinformowano także o zamiarze skierowania żądania skarżącego do Komisji ds. Infrastruktury Rady Miasta L. w celu jego zaopiniowania i podjęcia dalszych czynności. Skarżący pismem z dnia 11 kwietnia 2016 r. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, a organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] uznał zażalenie za nieuzasadnione. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718) zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) (1) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z okoliczności sprawy wynika, że podnoszona przez stronę skarżącą przewlekłość postępowania organu dotyczy podjęcia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w myśl art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.) zwanej dalej "u.p.z.p.", jest aktem prawa miejscowego. Jak wynika z treści przytoczonego art. 3 § 2 P.p.s.a sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w sprawach skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania jedynie w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4 oraz pkt 9 P.p.s.a. Oznacza to, że ustawa nie przewiduje możliwości wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w przypadkach określonych w pkt 5 omawianego przepisu tj. stanowienia aktów prawa miejscowego. Ponadto w sprawie dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mamy do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie planistyczne jest bowiem odrębnym postępowaniem, którego zakres reguluje ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w takim wypadku organ nie jest zobowiązany do rozstrzygnięcia wniosku w trybie przepisów Kpa. Ponadto art. 3 § 3 P.p.s.a., zawiera generalną formułę co do właściwości rzeczowej sądów administracyjnych w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, przy czym sądy stosują środki określone w tych ustawach. Przepisem szczególnym, o którym mowa w art. 3 § 3 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., jest art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446), przewidujący możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Powołany przepis zawiera odesłanie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania organu gminy w zakresie działalności uchwałodawczej do sądu administracyjnego w trybie i na zasadach określonych w art. 101a u.s.g. może dotyczyć wyłącznie niewykonywania czynności nakazanych prawem, w takim zakresie, w jakim przepisy prawa nakładają na organ gminy obowiązek podjęcia stosownych uchwał w określonej materii. Uwzględnienie skargi na podstawie ww. przepisu wymaga ujawnienia unormowania, z którego wynika obowiązek uchwałodawczy organów samorządu i równoczesnego wykazania związku przyczynowego między bezczynnością czy przewlekłym prowadzeniem postępowania przez te organy w wykonywaniu tych czynności a naruszeniem interesu prawnego czy uprawnienia skarżącego. Niedopuszczalna jest zatem skarga w sytuacji, gdy organ uchwałodawczy ma jedynie możliwość, a nie obowiązek podjęcia stosownej uchwały (por. postanowienie NSA z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1501/11, opubl. w Lex nr 1151908). Stosownie do art. 3 ust. 1 u.p.z.p., kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.), który sporządza się obowiązkowo, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne (art. 14 ust. 7 u.p.z.p.). Dodatkowo trzeba mieć na względzie, że stosownie do art. 14 ust. 1 i ust. 4 u.p.z.p., organami właściwymi do podjęcia inicjatywy w zakresie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, są wyłącznie rada gminy, bądź wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Z przepisów powyższych, określających zadania gminy, a więc również i jej obowiązki, nie wynika jednak prawo podmiotu mającego interes prawny do żądania od gminy podjęcia czynności mających na celu przyjęcie uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdy uchwalenie takiego planu nie jest obowiązkowe. Przypadki obowiązkowego sporządzenia tego rodzaju aktu prawa miejscowego są wyjątkowe, dotyczą np. terenów zajętych pod lotniska wojskowe; terenów przeznaczonych do prowadzenia lecznictwa uzdrowiskowego; terenów dla których utworzono park kulturowy; dla obszaru Pomnika Zagłady i jego strefy ochronnej oraz nieruchomości Skarbu Państwa przejętych od wojsk Federacji Rosyjskiej. Tego rodzaju szczególny przypadek w niniejszej sprawie nie występuje, gdyż jak wynika z akt sprawy, podjęcie uchwały nie dotyczy terenów, dla których ustawowo nałożony został obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niedopuszczalne jest więc wniesienie skargi na przewlekłość w uchwalaniu aktu prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z tych też względów, na mocy art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę należało odrzucić.