II SAB/Gl 3/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi W.W. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Śląskiego w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. stwierdza, że Wojewoda Śląski dopuścił się bezczynności i przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, 2. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji, 4. oddala skargę w pozostałym zakresie, 5. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 27 grudnia 2021 r. W. W. (dalej "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Wojewody Śląskiego (dalej zwanego "organem") w zakresie postępowania administracyjnego w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] r. Skarżący wniósł o: 1. uznanie, że organ pozostaje w bezczynności w przedmiocie wydania decyzji; 2. zobowiązanie organu do niezwłocznego wydania decyzji; 3. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania; 4. zasądzenia na rzecz skarżącego kwoty 10 000 zł. zadośćuczynienia. W uzasadnieniu skarżący podał, że wniósł do Wojewody odwołanie od decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...], zaś do dnia 18 maja 2021 r. organ odwoławczy pozostawał w bezczynności, po czym poinformował o przedłużeniu postępowania do 30 czerwca 2021 r. Następnie zaś po wielokrotnych ponagleniach telefonicznych w dniu [...] r. wydał decyzję o uchyleniu decyzji Starosty i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Starosta [...] w dniu [...] r. wydał ponowną decyzję, od której skarżący wniósł odwołanie w dniu 14 września 2021 r. Organ odwoławczy pomimo wielokrotnych ponagleń telefonicznych ze strony skarżącego nie reagował, co skłoniło skarżącego do wniesienia pismem z dnia 18 października 2021 r. ponaglenia do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie. Na skutek tego ponaglenia Wojewoda zawiadomił skarżącego o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 30 listopada 2021 r. Jednak terminu tego nie dotrzymał. Z kolei Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienie, stwierdzające bezczynność Wojewody w załatwieniu sprawy oraz jej przewlekłe prowadzenie i wyznaczył termin jej załatwienia do 17 grudnia 2021 r. Jednak i ten termin nie został dotrzymany przez Wojewodę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta [...] odmówił skarżącemu zatwierdzenia projektu budowlanego oraz wydania na jego rzecz pozwolenia na rozbiórkę budynku gospodarczego i budowę budynku gospodarczego na istniejącym fundamencie w zabudowie zagrodowej. Od decyzji tej, pismem z dnia 4 stycznia 2021 r., skarżący wniósł odwołanie, które do Wojewody Śląskiego organ I instancji przekazał w dniu 15 stycznia 2021 r. Pismem z dnia 18 maja 2021 r. Wojewoda zawiadomił skarżącego że termin rozstrzygnięcia sprawy został przedłużony do dnia 30 czerwca 2021 r., ze względu na skomplikowany charakter sprawy. Następnie decyzją z dnia [...] r. Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego oraz wydania pozwolenia na rozbiórkę budynku gospodarczego i budowę budynku gospodarczego na istniejącym fundamencie w zabudowie zagrodowej, na terenie nieruchomości położonej w C. przy ul. [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wraz z całością akt wpłynęło do Wojewody w dniu 23 września 2021 r. W przekazanych dokumentach nie było jednak projektu budowlanego, który organ I instancji przesłał dopiero w dniu 28 października 2021 r., Projekt ten jednakże nie uwzględniał rzeczywistego stanu faktycznego, bowiem przewidywał on rozbiórkę nieistniejącego już budynku gospodarczego, a ponadto zawierał kilka innych zapisów wymagających poprawy. Korzystając z jednaj z kilku telefonicznych interwencji skarżącego, dotyczących przedłużającego się postępowania, został on poinformowany o konieczności skorygowania przedłożonego projektu budowlanego, tak aby odpowiadał on aktualnemu stanowi faktycznemu na działce inwestora, tzn. uwzględniał fakt, że budynek gospodarczy, o rozbiórkę którego inwestor wnioskował, został już rozebrany. Dalej Wojewoda wyjaśnił, że pismem z dnia 2 listopada 2021 r. zawiadomił skarżącego, że termin rozstrzygnięcia sprawy został przedłużony do dnia 30 listopada 2021 r, ze względu na skomplikowany charakter sprawy i konieczność skorygowania przez inwestora projektu budowlanego. Jednocześnie na skutek wniesionego przez skarżącego ponaglenia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził bezczynność i przewlekłość Wojewody oraz wyznaczył termin na załatwienie sprawy do dnia 17 grudnia 2021 r. Wobec jednak nieprzedłożenia przez skarżącego skorygowanego projektu budowlanego pismem z dnia 29 listopada 2021 r. Wojewoda wezwał skarżącego do przedłożenia 4 egzemplarzy poprawionego projektu budowlanego w terminie 10 dni. Poprawione egzemplarze projektu budowlanego wpłynęły do organu dnia 13 grudnia 2021 r., zaś po ich otrzymaniu organ przystąpił niezwłocznie do analizy zgromadzonych w sprawie dokumentów i nowego projektu budowlanego oraz przygotowania decyzji kończącej sprawę, która została wydana w dniu [...] r. i w której uchylono decyzję organu I instancji oraz orzeczono merytorycznie, udzielając skarżącemu wnioskowanego pozwolenia. Dzień wcześniej tj. [...] r. wpłynęła zaś do Wojewody skarga na bezczynność wniesiona przez skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Wojewoda wyjaśnił także, że opóźnienia w rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy wynikają z tego, że w toku prowadzenia postępowania przez Wojewodę Śląskiego, w stosunku do obiektu będącego przedmiotem rozbiórki toczyło się postępowanie przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w C., zakończone decyzją z dnia [...] r. nr [...], na mocy której na skarżącego nałożono obowiązek rozbiórki konstrukcji dachowej i ścian zewnętrznych przedmiotowego budynku oraz zabezpieczenie podkopanej ściany fundamentowej. Orzeczenie to stanowiło również podstawę do uchylenia przez Wojewodę Śląskiego zaskarżonej decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wojewoda zaakcentował przy tym, że pomimo wielokrotnych telefonicznych próśb o przesłanie przez skarżącego poprawionych egzemplarzy projektu budowlanego, wpłynęły one do tut. organu dopiero dnia 13 grudnia 2021 r. W dodatkowym piśmie z dnia 19 stycznia 2022 r. skarżący podniósł przewlekłość prowadzonego postępowania. Zaakcentował, że wielokrotnie interweniował telefonicznie w organie, lecz bez skutku. W trakcie pierwszego postępowania odwoławczego w dniu 17 maja 2021 budynek uległ znacznemu uszkodzeniu. Wezwanie przez Wojewodę do przedłożenia 4 egzemplarzy poprawionego projektu budowlanego nie wynikało, zdaniem skarżącego, z jego niedopatrzenia, lecz z przewlekłości postępowania prowadzonego przez Wojewodę. Brak rozstrzygnięcia w długi okresie czasu naraziło skarżącego na znaczne koszty ekspertyzy technicznej, zmiany projektu oraz wzrost cen materiałów budowlanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Stosownie do przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie z brzmieniem art. 53 § 2b p.p.s.a. wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest jej poprzedzenie ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Z kolei zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność), 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Ponaglenie wnosi się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie, do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia (art. 37 § 3 k.p.a.). W niniejszej sprawie wymóg złożenia ponaglenia do właściwego organu został spełniony. Skarga wniesiona do sądu administracyjnego została poprzedzona ponagleniem wniesionym przez skarżącego za pośrednictwem Wojewody do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie. Zgodnie z brzmieniem art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania, zawartą w treści art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy spoczywa na organach administracji publicznej prowadzących postępowanie w sprawie (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.). Natomiast stosownie do regulacji art. 35 k.p.a., określającej terminy załatwiania spraw administracyjnych, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki - art. 35 § 1 k.p.a., a załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania - art. 35 § 3 k.p.a. Ustawodawca przewidział przy tym ewentualną sytuację niezałatwienia sprawy w terminie, nakładając na organ administracji publicznej na mocy art. 36 § 1 k.p.a. obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, podania przyczyny zwłoki, wskazania nowego terminu załatwienia sprawy oraz pouczenia o prawie do wniesienia ponaglenia. W obowiązującym stanie prawnym, bezczynność organu administracji publicznej definiowana jest w treści art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Stwierdzenie bezczynności organu administracji publicznej może nastąpić po bezspornym ustaleniu, że organ ten nie załatwił sprawy w terminie. Przyczyny, z powodu których nastąpiło przekroczenie terminu załatwienia sprawy, są nieistotne dla stwierdzenia bezczynności organu. Nie ma znaczenia czy organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale nie załatwił sprawy w terminie (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2016 r., I OSK 2567/15, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2018 r., I OSK 2936/16). Przyczyny przekroczenia terminu załatwienia sprawy mogą mieć natomiast znaczenie przy ocenie, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa - art. 37 § 6 pkt 1 k.p.a. (A. Wróbel w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Lex el. 2021). Przewlekłość postępowania odnosi się natomiast do sposobu prowadzenia postępowania. Z przewlekłym prowadzeniem postępowania należy mówić w sytuacji naruszenia przez organ prowadzący postępowanie dyrektyw załatwienia spraw bez zbędnej zwłoki, prowadzonego w sposób nieefektywny, gdy obiektywnie możliwe było szybsze prowadzenie postępowania w danej sprawie. Zasadne w ramach zarzutu przewlekłego postępowania jest kwestionowanie wyznaczonego przez organ terminu załatwienia sprawy jako terminu byt odległego (zob. P. M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Lex el. 2022). W rozpoznawanej sprawie analiza akt postępowania przedstawionych przez Wojewodę w związku z wniesioną skargą na bezczynność i przewlekłość prowadzenia postępowania przez ten organ prowadzi do wniosku, że w sprawie zaistniały okoliczności uzasadniające stwierdzenie pozostawania organu w bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd uznał, że zarówno stwierdzona bezczynność, jak i przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd na podstawie przedłożonych akt administracyjnych ustalił, że zarówno przebieg poszczególnych czynności organów i skarżącego, jak i ich daty są zasadniczo zbieżne z przytoczonymi powyżej informacjami Wojewody przedstawionymi w odpowiedzi na skargę. Występuje jednak w tym zakresie kilka istotnych rozbieżności. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby skarżącego informowano telefonicznie o konieczności uzupełnienia przedstawionej przez niego dokumentacji projektowej. Ponadto w przywołanym przez Wojewodę piśmie z dnia 2 listopada 2021 r., stanowiącym zawiadomienie o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 30 listopada 2021 r. wbrew wyjaśnieniom zawartym w odpowiedzi na skargę jako powód przedłużenia wskazano wyłącznie skomplikowany charakter sprawy. W piśmie tym nie ma natomiast żadnej wzmianki o tym, że przedłużenie ma związek z koniecznością skorygowania przez inwestora projektu budowlanego. Natomiast, tak jak twierdzi organ, pisemne wezwanie skarżącego do przedłożenia 4 egzemplarzy poprawionego, zgodnie z podanymi wskazaniami, projektu nastąpiło w piśmie organu datowanym na dzień 29 listopada 2021 r. Pismo to skarżący odebrał w dniu 2 grudnia 2021 r. Wysłana zaś w odpowiedzi na to wezwanie, poprawiona dokumentacja wpłynęła do organu w dniu 13 grudnia 2021 r. W ocenie Sądu konieczność poprawienia dokumentacji projektowej stanowiła przeszkodę do wydania decyzji rozstrzygającej drugie z odwołań skarżącego. Jednak organ ze znacznym opóźnieniem przystąpił do wyeliminowania tej przeszkody, gdyż od daty otrzymania od organu I instancji akt postępowania od dnia otrzymania odwołania przez Wojewodę (23 września 2021 r.) do dnia 29 listopada 2021 r. upłynęło ponad dwa miesiące. Takiej oceny nie zmienia podnoszone w odpowiedzi na skargę telefoniczne informowanie skarżącego o nieprawidłowości dokumentacji projektowej. Pomijając nawet to, że w aktach sprawy brak potwierdzenia, że takie informacje były faktycznie skarżącemu przekazywane, informacja o konieczności dostarczenia poprawionej dokumentacji powinna przybrać od samego początku formę pisemnego wezwania. Tym bardziej, że organ oczekiwał, aby poprawiając dokumentacje projektową, skarżący zastosował się do szczegółowych wskazówek i wymagań, których skuteczne przekazanie wyłącznie w formie telefonicznej jest, zdaniem Sądu, co najmniej wątpliwe. Należy przy tym odnotować, że Wojewoda nie wykazał, jak szybko i w jakiej formie zareagował na braki w aktach przesłanych przez Starostę wraz z odwołaniem skarżącego. Z przekazanych przez Wojewodę akt sprawy oraz wyjaśnień tego organu nie wynika, czy braki w aktach sprawy organ I instancji uzupełnił na wezwanie Wojewody, czy z własnej inicjatywy. Czas oczekiwania na dosłanie przez organ I instancji kompletnych akt postępowania mógłby wpłynąć na przesunięcie rozpoczęcia biegu terminu na załatwienie sprawy, leczy wymagałoby to wykazania, że niezwłocznie po otrzymaniu odwołania organ odwoławczy wezwał organ I instancji o uzupełnienie nadesłanych akt, a także, że wobec ponad miesięcznego oczekiwania ponawiał wezwania do organu I instancji. Jednak z nadesłanych przez Wojewodę akt postępowania, ani nawet z przedstawionych w odpowiedzi na skargę informacji, nie wynika, aby jakiekolwiek działania w tym zakresie zostały podjęte przez organ odwoławczy. Z tych względów Sąd uznał, że już w okresie do dnia 29 listopada 2021 r. wystąpiła przewlekłość postępowania. Ponadto jako przewlekłe należało uznać postępowanie prowadzone przez Wojewodę w ramach rozpatrywania pierwszego z odwołań. Wpłynęło ono do Wojewody w dniu 15 stycznia 2021 r., a pierwsze i jedyne przedłużenie terminu załatwienia sprawy miało miejsce w piśmie z dnia 18 maja 2021 r. (przedłużenie do 30 czerwca 2021 r.). Odwołanie zostało zaś ostatecznie rozpatrzone dopiero w dniu 19 sierpnia 2021 r. Do dnia wniesienia skargi na bezczynność organ nie wydał decyzji stanowiącej rozpatrzenie drugiego z wniesionych przez skarżącego odwołań. Zważywszy na to, że w świetle przedstawionych już powyżej okoliczności w dacie wniesienia skargi na bezczynność przekroczony został, i to znacznie, miesięczny termin na załatwienie odwołania (okres od 23 września 2021 do 29 sierpnia 2021 r. oraz od 13 grudnia 2021 r. do 27 grudnia 2021 r.), a decyzja nie została jeszcze wydana, w ocenia Sądu, zasadnym było stwierdzenie bezczynności Wojewody. Zarazem ze względu na wydanie tej decyzji w dniu [...] r. bezprzedmiotowym było zobowiązywanie organu do wydania tego aktu, co znalazło wyraz w pkt. 3 sentencji wyroku, gdzie orzeczono o umorzeniu postepowaniu w tym zakresie. Zważywszy na to, że już w poprzednio prowadzonym postępowaniu odwoławczym, trwającym ponad 7 miesięcy, organ dopuścił się znacznego przekroczenia terminu na załatwienie sprawy, nie znajdującego przekonującego uzasadnienia w świetle przedstawionych akt sprawy oraz samych wyjaśnień tego organu. Ponadto zważywszy na to, że pomimo wniesienia ponaglenia i wyznaczenia w wyniku jego rozpatrzenia dodatkowego terminu na załatwienie sprawy dotyczącej drugiego odwołania, termin ten upłynął bezskutecznie, a decyzję w sprawie drugiego odwołania wydano dopiero po wniesieniu skargi na przewlekłość, Sąd uznał, że zarówno bezczynność i przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nie mogło jednak odnieść skutku żądanie skarżącego o przyznanie zadośćuczynienia (a w istocie odszkodowania za powstałą szkodę majątkową) w podanej w skardze kwocie, gdyż w obowiązującym stanie prawnym sąd administracyjny nie jest uprawniony do rozstrzygania o roszczeniach cywilnoprawnych związanych z bezczynnością lub przewlekłością organu administracji stwierdzoną w prowadzonym przez ten organ postępowaniu administracyjnym. Materia ta należy do właściwości rzeczowej sądów powszechnych. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na mocy art. 149 § 1 pkt 3, § 1a p.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku, oddalając w pkt. 4 skargę w pozostałym zakresie. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. orzeczono, w pkt 5 sentencji wyroku, o kosztach postępowania, zasądzając na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości uiszczonego przez skarżącego wpisu sądowego, tj. 100 zł (wynikającego z § 2 ust. 1 pkt 6 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn.: Dz. U. z 2021, poz. 535). Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.