II SAB/Gl 31/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Maria Taniewska - Banacka po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R.K. na bezczynność Wójta Gminy S. w przedmiocie wykonania drogi gminnej postanawia: odrzucić skargę Pismem z dnia [...] r. R.K. wniósł skargę na bezczynność Wójta Gminy S. wskazując na istniejący pomiędzy stronami spór dotyczący drogi dojazdowej do posesji położonej przy ulicy [...] w T.. Wobec niejednoznacznego określenia przedmiotu skargi na podstawie zarządzenia Sędziego Sprawozdawcy z dnia 12 czerwca 2014 r. skarżący został wezwany do sprecyzowania treści skargi z dnia [...] r. poprzez dokładne określenie, na czym polega bezczynność Wójta Gminny S., w szczególności wydania jakiego aktu lub dokonania jakiej czynności domaga się skarżący – w terminie 7 dni pod rygorem przyjęcia, że zaskarżona została bezczynność Wójta Gminny S. w przedmiocie nierozpoznania wniosku dotyczącego wykonania drogi gminnej umożliwiającej dojazd do nieruchomości położonej w T., ul. [...]. Jednocześnie poinformowano stronę, że z akt administracyjnych wynika, że skarżący zwracał się z wnioskiem o budowę mostu przez rzekę T.. celem dojazdu do nieruchomości, z wnioskiem o położenie płyt betonowych do czasu wykonania mostu, a także z wnioskiem o uporządkowanie brzegu rzeki przy drodze dojazdowej, natomiast w treści skargi powołuje się on dodatkowo na pismo Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K., zgodnie z którym zezwolenie na położenie płyt betonowych może być wydane jedynie po złożeniu stosownego wniosku przez Wójta Gminy S.. W odpowiedzi R. K. wskazał, że przedmiotem skargi jest brak zapewnienia właściwego dojazdu do posesji, podkreślając, że wnioski kierowane do organu winny być potraktowane jako wnioski o wszczęcia postępowania w sprawie. Ze względu na tak sformułowany przedmiot skargi należało uznać, że jest ona niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu. Kognicja sądów administracyjnych została wyznaczona treścią art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a. ). W myśl tego przepisu sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. W myśl art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1964 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – zwana dalej K.p.a.) Kodeks normuje m.in. postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Bez wątpienia nie oznacza to jednak, że każda sprawa indywidualna załatwiania jest w trybie przewidzianym w K.p.a. w formie aktu administracyjnego. Jest to bowiem możliwe tylko w tych przypadkach, gdy konkretny przepis prawa wyraźnie o tym stanowi. Bezczynność organu administracji występuje wówczas, gdy w określonym przepisami terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. Przy czym organ administracji, w myśl art. 104 § 1 K.p.a., załatwia sprawę przez wydanie decyzji (chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej), ale jedynie w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych. Sprawa administracyjna jest bowiem rezultatem istnienia stosunku administracyjnoprawnego - a więc sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień (lub obowiązków) wynikających z prawa materialnego. Brak któregokolwiek z wyżej wymienionych elementów powoduje, że postępowanie nie może zakończyć się wydaniem orzeczenia rozstrzygającego sprawę merytorycznie. Istotą żądania skarżącego jest zobligowanie organu do podjęcia określonych działań o charakterze faktycznym (budowa drogi i przeprawy przez rzekę). Zauważyć jednak trzeba, że żaden przepis nie daje podstawy do uznania, iż w odpowiedzi na tak sformułowany wniosek organ (Wójt Gminy S.) miałby wydać konkretny akt administracyjny lub dokonać czynności z zakresu administracji publicznej. Kompetencji do wydania władczego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia) nie można domniemywać lecz musi ona wynikać z konkretnego przepisu prawa materialnego. W tym miejscu odnotować trzeba, że ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), nakłada na gminę obowiązek zaspokajania potrzeb zbiorowych wspólnoty, m.in. poprzez przypisanie do zadań własnych gminy spraw dotyczących gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego (art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy). Z treści tego przepisu nie wynika jednak, że organy administracji samorządowej, po wpłynięciu wniosku o wykonanie drogi, są obowiązane do wydania któregoś z aktów lub podjęcia czynności, określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. Innymi słowy, z nałożonego na gminy obowiązku budowy dróg gminnych nie da się wyprowadzić istnienia indywidualnego uprawnienia każdego mieszkańca gminy lub innego podmiotu do żądania wybudowania drogi lub obiektu drogowego. Również ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.) nie zawiera takich regulacji. Kwestia prawidłowego gospodarowania infrastrukturą drogową leży bowiem w sferze dominium jednostki samorządu terytorialnego, co oznacza, że w tym zakresie decyduje ona samodzielnie zarówno o wyborze celów jak i metod ich realizacji. Zarazem nie ma instrumentu prawnego, przy pomocy którego byłoby możliwe "przymuszenie" gminy lub jej organów do określonych działań w celu realizacji jej zadań własnych w takiej formie i trybie, jak oczekuje tego skarżący. Wobec tego kierowane do organu pisma, wbrew stanowisku skarżącego, nie mogły być traktowane jako wnioski o wszczęcie postępowania administracyjnego, a brak satysfakcjonującej odpowiedzi nie może być traktowany jako bezczynność organu w rozumieniu art. 37 § 1 K.p.a. Konsekwencją powyższego jest to, że nie można organowi przypisać bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., gdyż nie mógł wydać aktu administracyjnego. Mając powyższe na względzie skargę należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z § 3 P.p.s.a.