II SAB/Gl 33/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 maja 2025 r. sprawy ze skargi K. S. (S.) na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie świadczenia wychowawczego 1. stwierdza, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w sposób przewlekły prowadził postępowanie administracyjne, 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do wydania decyzji kończącej postępowanie w sprawie odwołania skarżącego od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 31 października 2023 r. nr [...], dotyczącej przyznania świadczenia wychowawczego na rzecz S. S. (S.), 4. przyznaje od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 500 (pięćset) złotych, 5. oddala skargę w pozostałym zakresie. K. S. (skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w sprawie rozpoznania jego odwołania od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 31 października 2023 r., odmawiającej mu prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko – S. S. Skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 12, art. 35 § 1 i 3, art. 36 oraz art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy oraz zażądał stwierdzenia, że wspomniany organ dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania, a także ukarania organu grzywną w wysokości 1.000,00 zł lub przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej w kwocie 1.000,00 zł - na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), zwanej dalej p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi skarżący zaakcentował, że odwołanie od powyższej decyzji z dnia 31 października 2023 r. wniósł do Prezesa ZUS w formie elektronicznej - za pośrednictwem platformy ZUS PUE w dniu 12 listopada 2023 r. i od tego czasu nikt się z nim nie kontaktował, nie wzywał o uzupełnienie dokumentów ani też nie poinformował go, co jest przyczyną zwłoki i kiedy sprawa będzie rozpatrzona. Następnie pismem datowanym na dzień 2 stycznia 2024 r. złożył ponaglenie, jednak także ono nie zmieniło opisanej sytuacji. W tym stanie rzeczy skarżący podniósł, że organ nie dopełnił ustawowego wymogu nakazującego rozpatrzenie odwołania w terminie 1 miesiąca oraz naruszył zasadę szybkości i prostoty postępowania administracyjnego, gdyż złożone odwołanie nie zostało rozpatrzone przez okres czterech i pół miesiąca. Jednocześnie zaznaczył, że przed tut. Sądem toczyło się już postępowanie w sprawie o analogicznym stanie faktycznym (sygn. akt II SAB/Gl 38/23 oraz II SAB/Gl 37/23 w przedmiocie świadczeń za 2022 r. oraz akt II SAB/Gl 188/23 oraz II SAB/Gl 187/23 w przedmiocie świadczeń za 2023 r.) W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, postanowieniem z dnia 28 maja 2024 r. (sygn. akt II SAB/Gl 101/24) odrzucił wskazaną na wstępie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie świadczenia wychowawczego na dziecko. Jako powód odrzucenia Sąd wskazał, że skarżący nie spełnił wymogu wniesienia ponaglenia przed skierowaniem skargi do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Z akt sprawy wynikało bowiem, że skarżący wniósł ponaglenie za pośrednictwem systemu ePuap. Tymczasem zgodnie z art. 13a ust. 7 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (t.j. Dz. U. 2024, poz. 421), osoba ubiegająca się o świadczenie wychowawcze lub osoba pobierająca świadczenie wychowawcze wnosi do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych pisma wyłącznie w postaci elektronicznej na swoim profilu elektronicznym. Przepis ten stanowi regulację szczególną w stosunku do uregulowanych w k.p.a. zasad składania pism w postępowaniu administracyjnym i dotyczy także ponagleń. Niedochowanie tej formy ponaglenia i wniesienie go w formie papierowej lub za pośrednictwem platformy ePuap pociąga zaś za sobą bezskuteczność takiego ponaglenia. To z kolei implikuje niedopuszczalność skargi na bezczynność lub przewlekłość organu, jako poprzedzonej takim nieskutecznie wniesionym ponagleniem. W konsekwencji Sąd stwierdził, że w sprawie nie zostały wyczerpane wszystkie, przysługujące skarżącemu środki zaskarżenia, co uzasadniało odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Skarżący wniósł skargę kasacyjną na powyższe postanowienie o odrzuceniu skargi. W wyniku jej rozpoznania Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 27 stycznia 2025 r. sygn. I OSK 1704/24 uchylił zaskarżone postanowienie. Naczelny Sąd Administracyjny za nieprawidłowe uznał stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, iż ponaglenie, wniesione przez skarżącego za pośrednictwem systemu ePuap– jako wniesione w niewłaściwej formie - było nieskuteczne. W tej sytuacji brak było zatem podstaw do odrzucenia skargi z uwagi na niewyczerpanie trybu, o którym mowa w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie Na wstępie przyjdzie wskazać, że kontrola sprawowana przez sąd administracyjny, w myśl z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprowadza się do badania zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 powyższej ustawy, przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być także brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów ustawy procesowej wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 przywoływanej ustawy). Ponadto - w myśl art. 149 § 2 powołanej ustawy - sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 tej regulacji, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 powoływanego akt. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w cytowanym art. 154 § 6. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd ją oddala. Zauważyć również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 powyższej ustawy). W postępowaniu sądowym wszczętym skargą na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd nie bada zgodności z prawem określonego aktu lub czynności organu administracji, lecz poddaje kontroli ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie, a także ocenia, czy działania podejmowane przez organ administracji w trakcie prowadzonego postępowania zmierzały do jej merytorycznego załatwienia. Kognicja sądu administracyjnego ogranicza się zatem do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w terminie ustawowym, określonym zgodnie z art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego, ewentualnie przedłużonym na zasadach określonych w art. 36 tego aktu ewentualnie w innym, wynikającym z przepisów prawa materialnego, terminie, a także czy czynności organu podejmowane w ramach prowadzonego postępowania były zasadne i adekwatne do okoliczności sprawy. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest przewlekłe prowadzenie przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych postępowania wszczętego odwołaniem od decyzji odmawiającej przyznania świadczenia wychowawczego. W sprawach o świadczenie wychowawcze organy Zakładu Ubezpieczeń Społecznych działają jako organy administracji publicznej w sposób władczy rozstrzygając o prawach i obowiązkach obywatela. Odmowa przyznania świadczenia wychowawczego, uchylenie lub zmiana prawa do tego świadczenia jak i rozstrzygnięcie w sprawie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego wymaga przeprowadzenia postępowania administracyjnego i wydania decyzji administracyjnej, zaś z mocy art. 28 ust. 1 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w przypadku, gdy przepisy tego aktu nie regulują określonej kwestii procesowej związanej z postępowaniem w sprawach o świadczenie wychowawcze stosuje się wprost przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Powyższe oznacza, że prowadzący postępowanie w zakresie świadczenia wychowawczego organ ZUS jest związany zarówno obowiązkami jak i terminami wskazanymi w art. 35 oraz 36 tego Kodeksu. Zgodnie z art. 53 § 2b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że wymogiem skutecznego wniesienia skargi w powyższym zakresie do sądu administracyjnego jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Zważywszy na treść wydanego w niniejszej sprawie postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2025 r. sygn. I OSK 1704/24 wymóg formalny, umożliwiający merytoryczne rozpoznanie skargi został dopełniony, a tym samym skarga może być merytorycznie rozpoznana. Skarżący zarzucił organowi przewlekłość prowadzenia postępowania administracyjnego w rozpoznaniu jego odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej odmawiającej przyznania świadczenia wychowawczego na syna. W sprawie jest poza sporem, że odwołanie takie złożył wraz z szeregiem załączników za pośrednictwem platformy ePUAP w dniu 12 listopada 2023 r. Niniejszą okoliczność potwierdza również zalegające w aktach sprawy urzędowe poświadczenie przedłożenia. Bezspornym jest także to, że powyższe odwołanie zostało rozpatrzone przez Prezesa ZUS decyzją wydaną dopiero 9 kwietnia 2024 r., czyli po upływie prawie pięciu miesięcy od daty jego złożenia. W tym stanie rzeczy wymaga podkreślenia, że zgodnie z art. 140 Kodeksu postępowania administracyjnego, w sprawach nieuregulowanych w art. 136-139 tego Kodeksu, w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Stosownie przy tym do treści art. 12 przywołanego aktu, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Po myśli art. 35 § 1 tego Kodeksu organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Artykuł 35 § 3 tego Kodeksu stanowi natomiast, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś - jak ma to miejsce w niniejszym przypadku - w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Obok bezczynności organu Kodeks postępowania administracyjnego w art. 37 § 1 pkt. 2 wyodrębnia pojęcie przewlekłości, z którą mamy do czynienia wtedy, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W odniesieniu do przewlekłości prowadzenia postępowania zastosowanie mają regulacje odnoszące się do bezczynności organu w ramach prowadzonego postępowania. Z treści skargi wynika jasno, że jej przedmiotem jest właśnie przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. W tym kontekście stwierdzić przyjdzie, że wspomniany organ prowadząc postępowanie zainicjowane odwołaniem skarżącego dopuścił się przewlekłości jego prowadzenia. Z akt administracyjnych nie wynika bowiem, aby w całym okresie pomiędzy złożeniem tego odwołania a wydaniem decyzji utrzymującej w mocy to rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne dokonywał jakichkolwiek czynności bądź działań, zaś charakter tej sprawy jak również stopień jej skomplikowania nie wskazują, aby jej załatwienie z zachowaniem wymogów i terminów określonych w art. 12 i art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego mogło wiązać się z poważnymi trudnościami. Zaakcentować jednocześnie należy, że w odwołaniu skarżący zawarł odpowiednią argumentację, z kolei organ nie wzywał go o nadesłanie dodatkowej dokumentacji, o udzielenie wyjaśnień albo o uzupełnienie innych ewentualnych braków ani też nie przeprowadzał w toku postępowania odwoławczego żadnych czynności procesowych zmierzających do dokonania dodatkowych ustaleń faktycznych. W aktach sprawy brak jest również dokumentów, które wpłynęłyby do organu odwoławczego w okresie po złożeniu przedmiotowego odwołania albowiem cały zgromadzony tam materiał dowodowy obejmuje dokumentację otrzymaną przez organ najpóźniej wraz z tym odwołaniem. Oznacza to, że dysponował on pełnym materiałem dowodowym, niezbędnym do wydania rozstrzygnięcia. Brak także podstaw do tego, aby przyjąć, że ustalenia wynikające z tego materiału budziły poważne wątpliwości, czy też wymagały poszerzonej, dogłębnej analizy prawnej. Całkowita bierność organu w niewątpliwie długim okresie pomiędzy złożeniem odwołania a wydaniem decyzji świadczy o tym, że nie liczy się on w swoim działaniu z osobami wnoszącymi odwołania od decyzji wydanych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Jest to tym bardziej naganne, że pracownicy wskazanego organu pozostają w kontakcie z osobami z terenu całego kraju ubiegającymi się o wsparcie w formie świadczenia wychowawczego na dzieci i w tym zakresie oczekującymi na pomoc ze strony urzędników powołanych do załatwiania ich spraw. Przyjdzie w tym miejscu zauważyć, że pojęcie administracji oznacza służyć, pomagać, a zatem wspierać osoby, które zwracają się do uprawnionych organów o rozstrzygnięcie. Przedstawione powyżej okoliczności rozpoznawanej sprawy pozwalają uznać, że działanie Prezesa ZUS odbiega od norm prawnych i wzorców w tym zakresie obowiązujących. Przeprowadzone powyżej ustalenia stanu faktycznego i normatywnego pozwalają w sposób jednoznaczny stwierdzić, że organ administracji publicznej dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego albowiem postępowanie to niewątpliwie było prowadzone dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy. Równocześnie mając na względzie charakter wspomnianej przewlekłości, w tym blisko pięciomiesięczny okres bierności organu pomiędzy złożeniem odwołania a wydaniem decyzji oraz brak jakiegokolwiek przekonującego uzasadnienia niniejszej zwłoki, Sąd mając na względzie treść art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznał, że przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na dzień orzekania przez Sąd, organ administracji publicznej wydał decyzję kończącą postępowanie, to jest utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W rezultacie, zobowiązanie organu w trybie art. 149 § 1 pkt 1 powyższej ustawy do wydania w określonym terminie stosownej decyzji stało się bezprzedmiotowe, a w rezultacie uzasadnione było umorzenie postępowania w tej części. Równocześnie okoliczności sprawy uzasadniają, w ocenie Sądu, przyznanie skarżącemu na podstawie art. 149 § 2 powoływanej ustawy sumy pieniężnej aczkolwiek nie w żądanej wysokości. Zważywszy okres całkowitej bezczynności organu, jednak z drugiej strony uwzględniając, że skarżący nie przedstawił w skardze przekonujących okoliczności uzasadniających przyznanie żądanej sumy pieniężnej w ujęciu jej funkcji kompensacyjnej, Sąd uznał za zasadne przyznanie na jego rzecz w tych ramach kwoty 500 zł. Z kolei wymierzenie organowi grzywny, wobec zasądzenia na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, byłoby w świetle treści tego przepisu nieuzasadnione. O kosztach postępowania nie orzeczono albowiem skarżący nie był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, a równocześnie nie poniósł żadnych opłat z uwagi na objęcie ustawowym zwolnieniem od kosztów sądowych na mocy art. 239 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.