II SAB/Gl 34/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Bonifacy Bronkowski po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi H. K. i E. K. na bezczynność Wójta Gminy P. w przedmiocie niezałatwienia sprawy sprzedaży działek oraz wydzielenia działki gruntu pod drogę gminną p o s t a n a w i a odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] r., a następnie z dnia [...] r. E. K. zwrócił się do Wójta Gminy P. z wnioskiem o zakup działek nr: [...],[...],[...],[...],[...] oraz [...]. W piśmie z dnia [...] r. Wójt Gminy P. wyjaśnił, że działki nr: [...],[...],[...],[...] nie stanowią własności Gminy, jednakże organ kompletuje obecnie dokumentację w celu wystąpienia z wnioskiem o ich komunalizację. Z kolei działka nr [...], jak wynika z ewidencji gruntów, stanowi własność W. S. Jedynie działka nr [...] jest własnością Gminy, jednakże nie może być ona sprzedana w trybie bezprzetargowym. Musi być ogłoszony przetarg ograniczony do właścicieli działek sąsiadujących. W kolejnym piśmie z dnia [...] r. E. K. oświadczył, że domaga się wydzielenia drogi z działki nr [...]. W dniu [...] r. H. K. i E. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Wójta Gminy P. polegającą na niezałatwieniu sprawy sprzedaży działek oraz wydzielenia działki pod drogę gminną. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy P. wniósł o jej oddalenie, ewentualnie o jej odrzucenie, przedstawiając przebieg postępowania. Ponadto wskazał, że sprawy będące przedmiotem skargi wykraczają poza zakres kontroli sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz., 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2 tej ustawy) w trybie i na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Przedmiotowy zakres tej kontroli określony został w art. 3 p.p.s.a. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a tego przepisu. Oznacza to, iż bezczynność ta może dotyczyć jedynie sytuacji, w których organ nie wydaje decyzji administracyjnych, niektórych postanowień (w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także rozstrzygających co do istoty, ponadto wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie) oraz nie podejmuje innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przepis ten wymienia akty związane z bezczynnością w sposób wyczerpujący, tym samym skarga wniesiona na bezczynność organu administracji publicznej wykraczającą poza ten zakres przedmiotowy określony w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. jest niedopuszczalna i podlegać musi odrzuceniu, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność organu w sprawie sprzedaży nieruchomości, z których tylko działka nr [...] jest własnością gminy. Tryb oraz sposób nabywania nieruchomości będących własnością jednostek samorządu terytorialnego reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.). Zgodnie z art. 13 ust. 1 tej ustawy z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw, nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu. W szczególności nieruchomości mogą być przedmiotem sprzedaży, zamiany i zrzeczenia się, oddania w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenia, oddania w trwały zarząd, a także mogą być obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi, wnoszone jako wkłady niepieniężne (aporty) do spółek, przekazywane jako wyposażenie tworzonych przedsiębiorstw państwowych oraz jako majątek tworzonych fundacji. Sprzedaż nieruchomości gruntowej wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego (art. 27 zd. 1 u.g.n.) i następuje w drodze przetargu lub w drodze bezprzetargowej, stosownie do przepisów rozdziału 4 powołanej wyżej ustawy (art. 28 ust. 1 u.g.n.). Niezależnie od powyższego po ustaleniu nabywcy nieruchomości następuje zawarcie umowy. Nie budzi wątpliwości, że sprzedaż nieruchomości stanowiącej własność jednostek samorządu terytorialnego, następuje w drodze umowy cywilnoprawnej. Zatem do tak zawartej umowy zastosowanie będą miały przepisy Kodeksu Cywilnego. Ustawa o gospodarce nieruchomościami dla dokonania powyższej czynności nie przewiduje bowiem innej formy działania, ani nie precyzuje żadnych przesłanek zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości. W szczególności, powołana ustawa nie przewiduje wydania decyzji administracyjnej jako podstawy do zawarcia takiej umowy. Tym samym, z uwagi na cywilnoprawny tryb obrotu nieruchomościami jednostek samorządu terytorialnego, nie można przyjąć, że złożenie propozycji zakupu nieruchomości wszczyna postępowanie administracyjne, które podlegałoby załatwieniu w drodze władczego jednostronnego rozstrzygnięcia organu w formie decyzji administracyjnej. W sprawach dotyczących sprzedaży nieruchomości stanowiących własność gminy, organy wykonawcze gminy, jakim są prezydent miasta czy wójt gminy, nie występują w roli organów administracji publicznej, ale jako reprezentujący gminę będącą właścicielem nieruchomości, a zatem jako reprezentujący osobę prawną w wykonywaniu jej uprawnień majątkowych z zakresu prawa cywilnego. W związku z powyższym tego rodzaju sprawy, z racji braku wyraźnego ustawowego odesłania do ich rozstrzygania w trybie administracyjnoprawnym należą, zgodnie z art. 2 § 1 i § 3 z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2014 r., poz. 101 ze zm.), do właściwości sądu powszechnego. Żądana przez skarżących czynność ma charakter cywilnoprawny i jest dokonywana w ramach dwustronnej czynności prawnej (zawarcia umowy). Skoro do dochodzenia roszczenia o zawarcie umowy cywilnoprawnej nie jest właściwy sąd administracyjny, a sąd powszechny, to w świetle art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., skarga na bezczynność w tym zakresie organu wykonawczego gminy jest niedopuszczalna. Przedmiotem żądania wnoszących skargi jest również wykonanie drogi gminnej. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie dróg gminnych należy do zadań własnych gminy. Gmina realizując swe ustawowe obowiązki dotyczące budowy dróg gminnych, podejmuje najpierw uchwały przeznaczające określone tereny na ich budowę w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, a następnie pozyskuje tereny te dla takiego zamierzenia i podejmuje działania dla ich budowy. Gmina, samodzielnie decyduje o zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym o konieczności budowy określonych dróg gminnych. Jednakże z faktu, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie dróg gminnych należy do obowiązkowych zadań własnych gminy nie wynika obowiązek gminy budowy drogi w terminie i miejscu preferowanym przez stronę skarżącą. A zatem należy stwierdzić, że nałożenie przez powołane przepisy na gminę obowiązku budowy drogi nie prowadzi do powstania po stronie mieszkańca gminy ani żadnego innego podmiotu uprawnienia, na podstawie którego przysługiwałoby mu żądanie o budowę przez gminę drogi. Wobec czego w okolicznościach rozpoznawanej sprawy brak jest przepisu prawa administracyjnego, który mógłby stanowić podstawę merytorycznego rozstrzygnięcia tak sformułowanego wniosku strony skarżącej. Tym samym skoro brak jest stosownej regulacji w sferze prawa publicznego dającej podstawę do działania organu w formie władczej, nie można mówić o bezczynności organu objętej kontrolą Sądu. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.