II SAB/Gl 35/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 października 2017 r. sprawy ze skargi D. S. na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku mieszkalnego oraz pomieszczeń gospodarczych oddala skargę. W skardze z 22 czerwca 2017 r. D. S. (dalej: skarżący) zarzuca Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w T. (dalej: PINB) naruszenie art. 8, 12, 35 § 1 i 36 § 1 k.p.a. poprzez rażące naruszenie terminów do załatwienia sprawy dotyczącej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego oraz pomieszczeń gospodarczych na zakład produkcji wyrobów z drewna "A" bez wymaganego zgłoszenia robót na działce 1 przy ul. [...] w miejscowości K. Skarżący wnosi o uznanie bezczynności PINB, dokonanie kontroli przewlekłości postępowania, zobowiązanie PINB do ukarania pracowników tego organu, stwierdzenie czy przewlekłość i bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny, wyłączenie pracowników i organu od prowadzenia sprawy, wyznaczenie nowego organu do załatwienia sprawy, zawieszenie postępowania do czasu rozpatrzenia skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania. Jak wynika z uzasadnienia skargi, w dniu [...]r. [...]WINB w otrzymał zażalenie skarżącego na niezałatwienie w terminie sprawy przez PINB. Postanowieniem z dnia [...] r. organ ten uznaje zażalenie za niezasadnie, między innymi z uwagi na wydaną decyzję z dnia [...] r. nr [...]. Tymczasem [...]WINB, uznając za niedopuszczalne wydanie decyzji w tym trybie, w dniu [...] r. uchyla to rozstrzygnięcie i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia. Tym samym należy przyjąć, że organ I instancji dopuścił się bezczynności w sprawie. Złożone zażalenie na bezczynność było zasadne, a wydanie decyzji na podstawie wskazanych przepisów stanowiło jedynie próbą uniknięcia odpowiedzialności. W uzasadnieniu postanowienia z [...] r. [...]WINB doszukuje się cech przewlekłości prowadzenia postępowania, ale winą obarcza Skarżącego "utrudniającego niejednokrotnie działania podejmowane przez Organ". Skarżący w piśmie z [...] r., kierowanym do [...]WINB, wnosi o wskazanie działań, które utrudniały prowadzenie postępowania. W odpowiedzi dowiaduje się, że tym utrudnieniem były częste wnioski i uwagi z jego strony, co powodowało konieczność częstej i wnikliwej analizy materiału dowodowego. Zwraca uwagę na fakt, iż [...]WINB część tych wniosków uznał za zasadne. Skarżący uważa, że przewlekłość postępowania była celowa i miała pokazać jego "miejsce i prawa" w postępowaniu. W dalszej części uzasadnienia przytacza stanowiska zawarte w uzasadnieniach wyroków podejmowanych przez sądy administracyjne, które definiują stan bezczynności, konieczność łącznego traktowania bezczynności i przewlekłości oraz obowiązku badania przez sąd kwestii przewlekłości w sytuacji, w której bezczynność przestała istnieć ze względu na wydanie aktu. Poza stwierdzeniem bezczynności i przewlekłości postępowania skarżący domaga się ukarania urzędników odpowiedzialnych za ten stan rzeczy. Kara, jak twierdzi, musi wpłynąć na dalszą pracę urzędnika, ma go zdyscyplinować, natomiast zastosowanie reprymendy pisemnej temu nie służy. Wnioskuje zatem o maksymalne kary pieniężne dla urzędników, którzy doprowadzili do takiego stanu rzeczy. Domaga się także wyłączenia wszystkich osób, mających wpływ na wydawane decyzje oraz wyznaczenie innego organu do załatwienia sprawy. Przypomina, że PINB złożył zawiadomienie o możliwości popełnienia przestępstwa przez niego, stąd nie będzie bezstronny w tej sprawie. W odpowiedzi na skargę PINB, wnosząc o jej oddalenie, bardzo szczegółowo odpowiedział na zarzuty w niej zawarte, odnosząc się do kwestii bezczynności i przewlekłości oraz wyłączenia pracowników. Poza tym w piśmie tym zawarł informacje o czynnościach podejmowanych na zlecenie [...]WINB w związku z wydaniem decyzji z [...] r., czynnościach podejmowanych po uchyleniu decyzji PINB z [...] r. oraz czynnościach podejmowanych "w następstwie utrudniania postępowania przez D. S.". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje. Skarga nie znajduje uzasadnienia tak co do bezczynności PINB, jak i przewlekłości jego działania. Skarżący nie ma racji co do tego, że uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej przez organ odwoławczy i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia (ze względu na niewyjaśnienie czy doszło do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowych budynków), oznacza stan bezczynności po stronie organu I instancji. Bezczynność w ogólnym postępowaniu administracyjnym zachodzi wtedy, gdy właściwy organ nie załatwia sprawy w terminie, a w tym przypadku termin do wydania decyzji przez organ I instancji (po uchyleniu decyzji PINB z [...] r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia) zostaje "otwarty" i liczy się od momentu przekazania akt sprawy. PINB, prowadząc ponownie postępowanie, jest zobowiązany załatwić sprawę w terminach przewidzianych w art. 35 § 2 i § 3 k.p.a. i dopiero niewydanie decyzji w tym czasie może prowadzić do stanu bezczynności. W dacie wniesienia skargi (22 czerwiec 2017 r.), zażywszy na datę wydania decyzji kasacyjnej przez [...]WINB ( [...] r.) z całą pewnością termin załatwienia sprawy przez organ I instancji jeszcze nie upłynął. Jeśli chodzi o zarzut dotyczący przewlekłości postępowania, to wobec braku definicji w przepisach prawa administracyjnego, w szczególności w k.p.a., to do oceny czy w określonym przypadku doszło do przewlekłości postępowania możliwe jest posiłkowe odwołanie się do unormowań zawartych w ustawie z dnia 17 czerwca 2004r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. Nr 179, poz. 1843, ze zm.). Z przepisu art. 2 ust. 2 tej ustawy wynika, iż dla stwierdzenia, czy w sprawie doszło do przewlekłości postępowania, należy w szczególności: a) ocenić terminowość i prawidłowość czynności podjętych w celu przeprowadzenia i zakończenia sprawy, b) uwzględnić charakter sprawy, stopień jej faktycznej i prawnej zawiłości oraz znaczenie dla strony, która wniosła skargę dotyczącą zagadnień w niej rozstrzygniętych, c) ocenić zachowanie się stron, a w szczególności strony, która zarzuciła przewlekłość postępowania. W kwestii przewlekłości postępowania prowadzonego przez PINB Sąd podziela stanowisko skarżącego co do konieczności badania przewlekłości w sytuacji, z jaką mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie, a polegającą na braku podstaw do stwierdzenia bezczynności. Poza tym, zdaniem Sądu, ocena w tym zakresie powinna obejmować całe postępowanie, od momentu jego wszczęcia, a więc [...]r., a formalnie rzecz ujmując od [...] r. tj. od wejścia w życie art. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2011 r., nr 6, poz. 18), który zmieniając art. 3 § 2 pkt. 8 p.p.s.a. otworzył możliwość kontrolowania przez sąd administracyjny, obok bezczynności, także przewlekłość postępowania. Przebieg tego postępowania przedstawia się w sposób następujący, z uwzględnieniem przede wszystkim rozstrzygnięć podejmowanych przez PINB. Po wszczęciu postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu w dniu [...] r., postanowieniem z [...] r. PINB wstrzymał użytkowanie na potrzeby zakładu produkcji z drewna budynku mieszkalnego i pomieszczeń gospodarczych. Decyzją z [...] r. organ nadzoru nakazał przywrócenie do poprzedniego sposobu użytkowania. Po uchyleniu tej decyzji przez [...]WINB w dniu [...] r., PINB kolejnym postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], działając na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, nakazał D. S. podłożenie oceny technicznej budynku mieszkalnego i budynku inwentarskiego w zakreślonym terminie. Postanowieniem to zostało utrzymane w mocy rozstrzygnięciem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ( dalej: [...]WINB) z dnia [...] roku, znak: [...]. Wyrokiem z dnia 27 lutego 2013 roku, sygn. akt II SA/Gl 1166 WSA w Gliwicach uchylił postanowienie [...]WINB. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 30 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1584/13 uchylił ww. wyrok WSA w Gliwicach i oddalił skargę. W efekcie zatem w obrocie prawnym pozostało postanowienie [...]WINB z [...]r., nakładające wspomniany wyżej obowiązek. W kolejnym etapie postępowania PINB uzyskał od Starosty [...] projekt rozbudowy i przebudowy warsztatu stolarskiego przy ul. [...] ([...] r.), przeprowadził oględziny obiektu, z udziałem D. S. (w dniu [...] r.) oraz przesłuchał świadka ([...] r.). Decyzją z dnia [...] r. nr [...] PINB nakazał D. S. przywrócenie zakładu produkcji wyrobów z drewna do poprzedniego sposobu użytkowania jako budynku mieszkalnego i pomieszczeń gospodarczych. [...]WINB decyzją z [...] r. znak: [...], po podjęciu wcześniej czynności wyjaśniających w ramach art. 136 k.p.a., w tym przeprowadzeniu uzupełniających oględzin, uchylił decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, podjętej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., wyjaśniono, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powyższa analiza nie uwzględnia czynności podejmowanych przez PINB w ramach postępowania wyjaśniającego, przy czym badanie akt administracyjnych oraz treści odpowiedzi na skargę pozwala na stwierdzenie, iż były one podejmowane w sposób racjonalny i celowy, zmierzały do ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności. Czynności te organ podejmował w rozsądnym terminie, zaś opóźnienia jakie miały miejsce były usprawiedliwione zachowaniem skarżącego, ewidentnie utrudniającego dokonanie istotnych ustaleń faktycznych w sprawie. Zachowanie te są opisane w odpowiedzi na skargę, jak również wynikają z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy. Na czas trwania postępowania miał wpływ także charakter sprawy. Organom nadzoru budowlanego trudno było określić nawet przedmiot postępowania w dużej mierze ze względu na utrudnienia czynione przez skarżącego odnośnie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Odnośnie pozostałych żądań zawartych w skardze, poza stwierdzeniem bezczynności i przewlekłości, Sąd stwierdza, ż w sytuacji, w której nie stwierdzono tego rodzaju zaniechań, brak jest uzasadnienia do uznania, iż cechowały się rażącym naruszeniem prawa. Podobnie rzecz się ma z wymierzeniem grzywny organowi na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Żądania dotyczące zobowiązania PINB do ukarania pracowników tego organu, wyłączenia pracowników i organu od prowadzenia sprawy, wyznaczenie nowego organu do załatwienia sprawy pozostają poza zakresem jurysdykcji sądu administracyjnego. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2012 r., poz. 270, ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji.