II SAB/Gl 38/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2010 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. D. na bezczynność Rady Miejskiej w Ż. w przedmiocie niepodejmowania działań zmierzających do zmiany organizacji ruchu drogowego postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] r. K. D. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach ze skargą oznaczając jako organ, którego działania zaskarża, Radę Miejską w Z. W jej uzasadnieniu nawiązał do prowadzonej z tym organem korespondencji w sprawie dotyczącej ustawienia na ul. [...] w Z. znaku zakazującego ruchu samochodów ciężarowych, co w konsekwencji narusza interes mieszkańców ul. [...] - zakłócając ciszę nocną oraz powodując drgania zagrażające nieruchomościom tam zlokalizowanym. Skarżący zgłosił pretensje do ustawienia znaku drogowego oraz zarzucił organowi niewydanie decyzji w odpowiedzi na przedmiotową korespondencję, uniemożliwiając tym samym jej kontrolę na drodze sądowej. Wobec zaistniałych wątpliwości odnośnie przedmiotu powyższej skargi przewodniczący Wydziału II wezwał skarżącego do złożenia jednoznacznego oświadczenia w tym zakresie przez wskazanie, czy zaskarża: - uchwałę Rady Miejskiej w Z. z dnia [...]r., nr [...] o uznaniu za bezzasadną skargi na "bezczynność Urzędu Miejskiego w Z. "; - bezczynność Rady Miejskiej w Z. polegającą na niepodejmowaniu działań zmierzających do zmiany organizacji ruchu; - bezczynność Burmistrza Miasta Z. polegającą na niewydaniu aktu w sprawie usunięcia znaku drogowego zakazu wjazdu dla samochodów ciężarowych obok Zakładów Piwowarskich w Z. W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżący wskazał, że wnosi skargę na bezczynność Rady Miejskiej w Z. polegającą na niepodejmowaniu działań zmierzających do naprawy zaistniałych szkód (zakłócanie ciszy nocnej) wskutek zmiany organizacji ruchu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zakres kognicji tych sądów określają przepisy art. 3 i następne ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a tego przepisu. Oznacza to, że bezczynność organu może dotyczyć jedynie sytuacji, w których organ nie załatwia sprawy przez wydanie decyzji administracyjnych, niektórych postanowień (w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także rozstrzygających co do istoty, ponadto wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie), innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydanych w indywidualnych sprawach. Wyszczególnienie wymienionych wyżej aktów jest wyczerpujące, zatem skarga wniesiona na bezczynność organu administracji publicznej wykraczającą poza ten zakres przedmiotowy jest niedopuszczalna i podlegać musi odrzuceniu zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Oceniając charakter rozpatrywanej sprawy należy zauważyć, że zgodnie z art. 19 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) wójt jest zarządcą dróg gminnych, a do jego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Jak wynika z art. 21 ust. 1 tej ustawy zarządca drogi gminnej może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej przez radę gminy. Jeżeli jednostka taka nie została utworzona, zadania zarządu drogi wykonuje zarządca. Z kolei stosownie do art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), organem zarządzającym ruchem na drogach powiatowych i gminnych jest starosta. Na podstawie art. 10 ust. 12 ustawy - Prawo o ruchu drogowym zostało wydane rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729), zwanego dalej rozporządzeniem. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a – d rozporządzenia działania w zakresie zarządzania ruchem realizowane są przez podejmowanie czynności organizacyjno-technicznych, w szczególności sporządzanie projektów organizacji ruchu, przedstawianie projektów organizacji ruchu do zatwierdzenia, rozpatrywanie projektów organizacji ruchu, zatwierdzanie organizacji ruchu. Działania te realizują, odpowiednio do kompetencji, organ zarządzający ruchem, zarząd drogi, organ sprawujący nadzór nad zarządzaniem ruchem, Policja, Żandarmeria Wojskowa lub wojskowe organy porządkowe (§ 2 ust. 2 rozporządzenia). Podstawą do wprowadzenia organizacji ruchu na nowo wybudowanej drodze lub jej zmiany na drodze istniejącej jest zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ zarządzający ruchem ( § 4 ust. 1 rozporządzenia), który zatwierdza organizacje ruchu na podstawie złożonych projektów (§ 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia). Ograniczony jest również krąg podmiotów, które mogą przedstawić do zatwierdzenia projekt organizacji ruchu (lub jego zmiany), gdyż stosownie do § 4 ust. 3 rozporządzenia wśród podmiotów uprawnionych wskazano na: zarząd drogi, organ zarządzający ruchem, inwestora lub jednostkę, o której mowa w § 11 pkt 1-6 rozporządzenia oraz osobę realizującą zamówienie jednostek wyżej wymienionych. Zgodnie z § 7 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia do przedstawionego do zatwierdzenia organowi zarządzającemu projektu organizacji ruchu powinna być dołączona m. in. opinia zarządu drogi, jeżeli nie jest on jednostką składającą projekt. Podstawą do wprowadzenia zmiany organizacji ruchu na istniejącej drodze może być zatem przedstawienie staroście do zatwierdzenia projektu organizacji ruchu przez zarządcę drogi (w niniejszej sprawie Burmistrz Miasta Z.). Natomiast w przypadku, gdy jednostką składającą projekt nie jest zarządca drogi niezbędna jest opinia zarządcy. Ustawodawca nie określił formy prawnej, w jakiej winny nastąpić w/w czynności. Jednakże uznać należy, że zarówno zatwierdzenie, jak i zmiana organizacji ruchu, nie są dokonywane w drodze decyzji administracyjnej, gdyż nie stanowią załatwienia sprawy indywidualnej, nie są skierowane do indywidualnie określonego adresata i nie dotyczącą zindywidualizowanych praw i obowiązków (por. postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SAB/Gl 28/09). Mając na uwadze powyższe stwierdzić trzeba, że w niniejszej sprawie brak jest normy prawa materialnego upoważniającej Radę Miejską w Z. do wydania jednego z aktów określonych w art. 3 pkt 1-4a P.p.s.a. w przedmiocie zmiany organizacji ruchu drogowego. Bezczynność zaś tego organu, nie zaś Burmistrza Miasta Z. czy też Starosty [...], była przedmiotem skargi. Tym samym skarga K. D. jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Ubocznie wskazać przyjdzie, że związane z ruchem drogowym czynności ustawienia lub likwidacji znaku drogowego są czynnościami z zakresu administracji publicznej dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 15 maja 2007 r., sygn. akt VI SAB/Wa 36/06). Możliwe jest zatem wniesienie na nie skargi, jak również skargi na bezczynność organu polegającą na niewykonaniu takiej czynności ( 3 § 2 pkt 4 i 8 P.p.s.a.).