II SAB/Gl 39/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Maria Taniewska - Banacka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 października 2012 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R.C. na bezczynność Rady Miejskiej S. w przedmiocie nieudzielania odpowiedzi na pismo z dnia [...] r. w formie uchwały postanawia odrzucić skargę. W dniu [...] r. R.C. przesłał adresowane do Przewodniczącego Rady Miejskiej S. pismo proponujące utworzenie dla mieszkańców K. odrębnej grupy taryfowej i zmianę rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie gminy S.. Pismem z dnia [...] r. Przewodniczący Rady Miejskiej S. poinformował skarżącego o sposobie załatwienia jego pisma z dnia [...] r. załączając wyciąg z protokołu z posiedzenia Komisji Rozwoju Infrastruktury Komunalnej i Zagospodarowania Przestrzennego z dnia [...] r., w którym zawarte zostało stanowisko Komisji w tej sprawie. Następnie R.C. złożył do Regionalnej Izby Rozrachunkowej w K., przekazaną następnie zgodnie z właściwością Wojewodzie [...], skargę na działalność Rady Miejskiej S. podnosząc, że jego pismo z dnia [...] r. zostało niewłaściwie rozpatrzone. Wojewoda [...] pismem z dnia [...] r. skierowanym do Rady Miejskiej S. poinformował, że rada gminy będąc organem kolegialnym podejmuje swoje rozstrzygnięcia w formie uchwał, stąd swoje stanowisko w sprawie będącej przedmiotem pisma złożonego przez R.C. winna wyrazić w takiej właśnie formie. Dalej wskazano, że przewodniczący rady nie jest organem gminy, a jego zadaniem jest wyłącznie organizowanie prac rady oraz prowadzenie jej obrad, stąd pismo z dnia [...] r. adresowane do skarżącego nie mogło zostać uznane za prawidłową formę załatwienia otrzymanej korespondencji. W piśmie Wojewoda zawarł również prośbę o rozpatrzenie pisma R.C. zgodnie z obowiązującymi przepisami i zawiadomienia o tym zainteresowanego. W dniu [...] r. wpłynęła bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga R.C., złożona drogą elektroniczną, na bezczynność Rady Miejskiej S.. Zważając na treść art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – zwana dalej p.p.s.a.) przekazano powyższą skargę do właściwego organu celem nadania jej dalszego biegu. W dniu [...] r. wpłynęła do tutejszego Sądu skarga R.C. z dnia [...] r. wraz z odpowiedzią oraz aktami sprawy. Z uwagi na fakt, że skarga nie została podpisana przez skarżącego, został on wezwany zarządzeniem z dnia 2 lipca 2012 r. do usunięcia braku formalnego skargi poprzez jej podpisanie, ewentualnie przez nadesłanie jednego odpisu skargi własnoręcznie podpisanego w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi. W wyznaczonym terminie brak formalny skargi został uzupełniony. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że pomimo stanowiska Wojewody [...] w sprawie sposobu załatwienia sprawy Rada Miejska S. nie rozpoznała należycie wniosku skarżącego z dnia [...] r. o zmianę zasad rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie gminy S., a skarżący nie otrzymał stosownej odpowiedzi w tym przedmiocie. Wobec niejednoznacznej treści skargi R.C. został wezwany do jej sprecyzowania poprzez dokładne określenie przedmiotu skargi w terminie 7 dni pod rygorem przyjęcia, że skarży on bezczynność Rady Miejskiej S. w przedmiocie nieudzielania odpowiedzi w formie uchwały. Przesyłka zawierająca wezwanie została prawidłowo doręczona skarżącemu w dniu 29 sierpnia 2012 r., jednak nie udzielił on na nie odpowiedzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Kwestią zasadniczą w rozpoznawanej sprawie jest ocena, czy skarga na bezczynność Rady Miejskiej S. w przedmiocie - jak przyjęto - nieudzielania odpowiedzi na pismo z dnia [...] r. w formie uchwały mieści się w zakresie przedmiotowym postępowania sądowoadministracyjnego, bowiem obowiązkiem sądu przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi jest zbadanie przede wszystkim dopuszczalności skargi. Istotą skargi na bezczynność jest niepodejmowanie przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym terminie. Jednakże stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sąd rozpoznaje skargi na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a tego przepisu, a więc gdy dotyczy ona jedynie: decyzji administracyjnych (pkt 1), postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty (pkt 2), postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (pkt 3), innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4), pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach (4a). Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.a.a.). Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje zatem orzekanie w sprawach na bezczynność organu, określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., a w innych sprawach tylko wówczas, gdy ustawa szczególna tak stanowi. R.C. złożył skargę na bezczynność Rady Miejskiej S. polegającą na nieudzielaniu odpowiedzi na pismo z dnia [...] r. w formie uchwały. Zdaniem skarżącego otrzymana odpowiedź "niestarannie opisywała stan faktyczny i nienawiązywała do przepisów prawa", stąd uznał on ją za nieprawidłową. Powołując się na pismo Wojewody [...] z dnia [...]r. wskazujące na właściwy - w formie uchwały - tryb rozpatrzenia wniosku R.C. podkreślił, że pomimo upływu okresu trzech miesięcy nie otrzymał on żadnej odpowiedzi w sprawie. W tym miejscu wskazać należy, że uchwały podejmowane przez radę gminy należą do kategorii bądź aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego bądź innych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowanych z zakresu administracji publicznej, zatem do spraw wymienionych w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Skarga na bezczynność w tych sprawach - w związku z brzmieniem art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. – nie przysługuje. Przepisami szczególnymi natomiast, o których mowa w art. 3 § 3 p.p.s.a. są w szczególności art. 101 i art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 z późn. zm. – zwana dalej ustawą o samorządzie gminnym). Zgodnie z art. 101 ust. 1 tej ustawy każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przepis ten nie może być jednak podstawą wniesienia skargi na bezczynność z tego względu, że przedmiotem zaskarżenia można uczynić jedynie uchwałę albo zarządzenie organu gminy. Z kolei art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Skarga na bezczynność organów gminy może zatem dotyczyć jej aktywności w takim zakresie, w jakim obowiązujące przepisy prawa nakładają na organy gminy obowiązek działania. A contrario niedopuszczalna jest skarga na bezczynność w przedmiocie wydania określonego aktu bądź dokonania czynności prawnej, gdy nie jest to obligatoryjne. Koniecznym zatem warunkiem uznania, że organ pozostaje w konkretnej sprawie w bezczynności w rozumieniu art. 101a ustawy o samorządzie gminnym jest ustalenie, czy przepisy nakładają na ten organ obowiązek wydania aktu administracyjnego lub podjęcia określonej czynności oraz, że organ ten z tego obowiązku się nie wywiązuje. W niniejszej sprawie brak jest podstaw do twierdzenia, że Rada Miejska S. pozostaje w bezczynności. Zgodnie z ukształtowanymi w orzecznictwie poglądami, na warunkach określonych w art. 101a ustawy o samorządzie gminnym w zakresie działalności uchwałodawczej może być zaskarżona do sądu administracyjnego bezczynność rady gminy polegająca na niepodjęciu uchwały w sytuacji, kiedy organ ten jest do tego obligowany konkretnymi unormowaniami (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 803/11, dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu nie sposób przywołać przepisu prawa, który nakazywałby Radzie Miejskiej S. wydanie uchwały, której przedmiotem byłaby odpowiedź na pismo skarżącego z dnia [...] r. sugerujące zmianę obowiązujących zasad kalkulacji taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków. Zgodzić należy się z Wojewodą [...], że rada gminy jako organ kolegialny jest obowiązana wydawać swoje rozstrzygnięcia w formie uchwał, nie każda jednak sprawa wymaga wydania konkretnego rozstrzygnięcia. Żaden przepis nie nakłada na radę gminy obowiązku wydania rozstrzygnięcia w stosunku do każdego pisma do niej kierowanego, złożonego przez osobę trzecią. Dodatkowo wskazać należy, że uchwała nie jest jedyną formą uzewnętrzniania woli rady, w praktyce bowiem organ stanowiący podejmuje także apele, wnioski, rezolucje, stanowiska itp. Mając powyższe na uwadze na podstawie przepisu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. oraz art. 58 § 3 p.p.s.a. skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna.