II SAB/Gl 39/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Gminy C. na bezczynność Marszałka Województwa Śląskiego w przedmiocie zezwolenia na wycięcie drzewa oddala skargę. Wnioskiem z dnia 5 marca 2020 r. Gmina Miasto C. (dalej również jako Miasto C.) wystąpiła do Marszalka Województwa Śląskiego (dalej również jako Marszałek) o wydanie zezwolenia na usunięcie jednego drzewa (dąb szypułkowy), zlokalizowanego przy ul. [...] w C. , na granicy działki nr 1 obręb [...]., stanowiącej własność osoby fizycznej oraz działki, nr 2 obręb [...], stanowiącej własność Miasta C. Pismem z dnia 20 kwietnia 2020 r.. nr [...], Marszałek wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (dalej również jako SKO) z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta C. (dalej jako Prezydent) i Marszalkiem poprzez wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia w/w wniosku o wydanie zezwolenia na wycięcie drzewa. SKO pismem z dnia 30 kwietnia 2020 r. nr [...], poinformowało wnioskodawcę, iż nie jest właściwe do rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego, ponieważ Prezydent oraz Marszałek posiadają różne organy wyższego stopnia (SKO w K. i SKO w C.). W związku z powyższym, pismem z dnia 29 czerwca 2020 r., znak sprawy [...], Marszałek na podstawie art. 65 § 1 Kpa - zawiadomił Prezydenta o przekazaniu mu sprawy o wydanie w/w zezwolenia na wycięcie drzewa, zgodnie z właściwością. W uzasadnieniu pisma Marszałek powołał się na brzmienie art. 83a ust 1 oraz art. 91 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r., poz. 55 z późn. zm., dalej też jako ustawa o ochronie przyrody lub u.o.p.). Zgodnie z art. 83a ust. 1 u.o.p., zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, a w przypadku gdy zezwolenie dotyczy usunięcia drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków - wojewódzki konserwator zabytków. Nadto, art. 91 ust. 1 u.o.p. stanowi, że w zakresie, w jakim czynności, o których mowa w art 83-89 u.o.p. są wykonywane przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, w odniesieniu do nieruchomości będących własnością gminy - z wyjątkiem nieruchomości będących w użytkowaniu wieczystym innego podmiotu - wykonuje starosta. W myśl ust. 2 tego przepisu, jeżeli prezydent miasta na prawach powiatu sprawuje funkcje starosty, czynności, o których mowa w ust. 1, wykonuje marszałek województwa. Wskazany art. 91 ust. 1 u.o.p. - zgodnie ze stanowiskiem Marszałka ma zatem zastosowanie jedynie wówczas, gdy nieruchomość w całości stanowi własność gminy i nie znajduje się w użytkowaniu wieczystym innych podmiotów. Natomiast w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy drzewo objęte wnioskiem rośnie na granicy dwóch działek geodezyjnych, z których tylko jedna stanowi własność gminy - Miasta C. Marszałek podkreślił przy tym, że jego stanowisko zgodne jest z utrwalonym orzecznictwem SKO w K. Kolejno Prezydent, reprezentowany przez Zastępcę Naczelnika Wydziału Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Leśnictwa w Urzędzie Miasta C. , pismem z dnia 14 października 2020 r. złożył - na podstawie art. 37 Kpa - ponaglenie na bezczynność Marszałka w zakresie rozpoznania w/w wniosku o zezwolenie na wycięcie drzewa. Wniósł jednocześnie o zobowiązanie Marszałka do niezwłocznego rozpoznania wskazanego wniosku. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...]:, SKO stwierdziło, że Marszałek nie dopuścił się bezczynności w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 Kpa. W momencie orzekania przez SKO nie upłynął bowiem jeszcze ustawowy termin do załatwienia sprawy, ponieważ wniosek o wycięcie drzewa wraz z aktami wpłynął do organu I instancji w dniu 4 listopada 2020 r. (w ślad za ponagleniem z 14 października 2020 r.), a od momentu przekazania przez Marszałka sprawy Prezydentowi w dniu 29 czerwca 2020 r. Marszałek postępowania nie prowadził. Następnie Marszałek pismem z dnia 18 grudnia 2020 r., ponownie przekazał sprawę dot. wniosku o zezwolenie na wycięcie drzewa Prezydentowi, zgodnie z posiadanymi kompetencjami, powielając stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 29 czerwca 2020 r. Wobec powyższego, dnia 21 grudnia 2020 r.. Prezydent ponownie wniósł ponaglenie do SKO, domagając się stwierdzenia, iż Marszalek dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania w/w wniosku o zezwolenie na wycięcie drzewa. Na skutek wniesionego ponaglenia, postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], SKO uznało ponaglenie za nieuzasadnione. W motywach uzasadnienia wskazano w szczególności, iż dnia 18 grudnia 2020 r. wniosek z dnia 5 marca 2020 r., wraz z całością akt sprawy, został przekazany Prezydentowi, w związku z czym w momencie orzekania przez SKO przed Marszałkiem nie toczyło się postępowanie w sprawie zezwolenia na usunięcie drzewa. W związku z powyższym, dnia 19 lutego 22021 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wpłynęła skarga Miasta C. (dalej jako skarżąca) na bezczynność Marszałka w zakresie rozpoznania wniosku dotyczącego usunięcia w/w drzewa. Zgodnie z wyrażonym w uzasadnieniu skargi stanowiskiem, to Marszałek władny jest wydać rozstrzygnięcie w sprawie. Podniesiono w szczególności, że art. 91 ust. 2 u.o.p. ma zastosowanie także wówczas, gdy gmina - miasto na prawach powiatu - jest współwłaścicielem nieruchomości i to niezależnie od wielkości posiadanego przez nią udziału. Do współwłasności stosuje się bowiem przepisy o własności. Ponadto skarżąca podniosła, że Miasto C. posiada własny interes prawny w toczącym się postępowaniu. Organ pozostaje zaś - zdaniem skarżącej - w bezczynności, ponieważ pomimo tego, że zgodnie z regulacją ustawy o ochronie przyrody, władny jest wydać rozstrzygnięcie, nie załatwił sprawy zainicjowanej wnioskiem z dnia 05 marca 2020 r. w terminie ustawowym (art. 35 § 3 Kpa ani w art. 36 Kpa). Wreszcie, w ocenie skarżącej, ewentualna decyzja wydana przez Prezydenta byłaby dotknięta wadą nieważności wskazaną w art. 156 § 1 pkt 1 Kpa., zaś jej stwierdzenie skutkowałoby wyeliminowaniem decyzji z obrotu prawnego z mocą wsteczną od chwili jej wydania. W odpowiedzi na skargę Marszałek wniósł o jej oddalenie w całości. Organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone we wskazanych wyżej pismach z dnia 29 czerwca 2020 r. oraz z dnia 18 grudnia 2020 r., zgodnie z którym art. 91 ust. 2 u.o.p. nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Wskazał też, że w związku z toczącym się postępowaniem nie można mówić o jego bezczynności, ponieważ pod pojęciem "załatwienie sprawy" należy rozumieć nie tylko wydanie aktu władczego kończącego postępowanie, ale również podjęcie działań stosownie do treści art. 65 § 1 Kpa. Stanowisko to znalazło wyraz min. w przytoczonym przez organ wyroku WSA we Wrocławiu z 14 maja 2020 r., sygn. akt II SAB/Wr 63/19. W sprawie ma natomiast miejsce - zdaniem organu - negatywny spór kompetencyjny pomiędzy Prezydentem, a Marszałkiem. Jego rozwiązanie nie może jednak nastąpić w drodze skargi na bezczynność wniesionej przez jeden spośród organów uznających się za niewłaściwe. W opisanej sytuacji istnieje bowiem możliwość rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego zgodnie z trybem przewidzianym w Kpa. Pomimo jednak formalnego uznania braku swej właściwości przez Marszałka (w pismach z dnia 29 czerwca 2020 r. oraz z dnia 18 grudnia 2020.), Prezydent nie wszczął sporu kompetencyjnego w sprawie, a zatem w ocenie organu, to Prezydent pozostaje w bezczynności w niniejszej sprawie. Po rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w składzie trzech sędziów, a to zgodnie z treścią art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. zwanej dalej ustawą p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Jakkolwiek biorąc pod uwagę argumentację obu stron należy stwierdzić, że w istocie doszło pomiędzy nimi do sporu o właściwość, to skarżąca w sposób niebudzący wątpliwości przedmiotem swojej skargi uczyniła bezczynność organu, dając temu jednoznaczny wyraz w sformułowanych wnioskach oraz powołanej podstawie prawnej. To z kolei oznacza, że tak wyznaczone granice sprawy wiążą Sąd na podstawie art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. Podkreślenia wymaga też w związku z tym, że rozstrzygnięcie sporu o właściwość bądź też sporu kompetencyjnego w niniejszej sprawie przez tut. Sąd, stanowiłaby naruszenie przepisów o właściwości, albowiem kognicja wojewódzkich sądów administracyjnych nie rozciąga się na tego rodzaju sprawy (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Przystępując do rozpoznania skargi na bezczynność organu polegającą na niezałatwieniu w terminie wniosku z dnia 5 marca 2020 r. o wydanie zezwolenia na usunięcie przedmiotowego drzewa, należało rozważyć, czy skarżącej przysługiwała legitymacja skargowa w tej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Oznacza to, że skuteczną skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ może wnieść tylko strona postępowania. Jeżeli bowiem skarga na bezczynność organu zostanie wniesiona przez osobę, która nie posiada przymiotu strony, to podlega oddaleniu (por. wyroki NSA z dnia 1 kwietnia 2005 r., sygn. akt OSK 1347/04 oraz z dnia 7 stycznia 2002 r., sygn. akt IV SAB 105/01). Na gruncie niniejszej sprawy stroną, która zainicjowała postępowanie w sprawie zezwolenia na usunięcie drzewa była skarżąca. Jak wynika z jej niekwestionowanych twierdzeń, jest ona współwłaścicielem nieruchomości, w granicy której rośnie przeznaczone do usunięcia drzewo. To oznacza, że w postępowaniu o wydanie zezwolenia na usunięcie tego drzewa, przysługuje jej przymiot strony na zasadzie art. 28 Kpa. Z tego też powodu, w ocenie Sądu, skarżąca ma legitymację skargową do zaskarżenia bezczynności w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzewa m.in. nieruchomości, której jest właścicielem. W tym względzie w świetle treści art. 50 § 1 p.p.s.a. należy jednocześnie wskazać, że w sytuacji istniejącego sporu kompetencyjnego nie można na gruncie niniejszej sprawy na bezczynność przyjąć, że to Prezydent, jako organ wykonawczy skarżącej jest uprawniony do merytorycznego rozpoznania sprawy o wydanie wnioskowanego pozwolenia, co ewentualnie wyłączałoby w niniejszej sprawie legitymację skarżącej. Skarga na bezczynność Marszałka nie zasługiwała jednak na uwzględnienie, albowiem przed tym organem w dacie jej wniesienia nie toczyło się postępowanie, w ramach którego skarżąca dopatruje się bezczynności. Poza sporem pozostaje bowiem okoliczność, że skierowany do organu wniosek skarżącej z dnia 5 marca 2020 r. inicjujący postępowanie w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzewa, został przez ten organ przekazany Prezydentowi w trybie art. 65 § 1 Kpa. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. Tak też się stało w niniejszej sprawie, co znalazło wyraz w pismach Marszałka z dnia 29 czerwca i 18 grudnia 2020 r. Powyższe przekazanie należy uznać za skuteczne. Bez znaczenia dla sprawy pozostaje późniejsze kontestowanie swojej właściwości przez Prezydenta, któremu sprawa została przekazana, jak i przez skarżącą Gminę. Przepis art. 65 § 1 Kpa nie przewiduje konstrukcji "ponownego" przekazania wniosku. Organ, któremu przekazano podanie (wniosek) w trybie art. 65 § 1 Kpa, nie ma już takich kompetencji (obowiązku) jak organ, który przekazał mu podanie (sprawę) w oparciu o powyższy przepis. Organ, któremu przekazano podanie jest związany przekazaniem, gdyż istnieje domniemanie, że organ przekazujący prawidłowo ustalił organ właściwy. Podkreślić trzeba i to, że dla przekazania podania (wniosku) Kodeks postępowania administracyjnego nie wymaga wydania postanowienia. Przekazanie podania (wniosku) następuje w formie czynności materialnoprawnej i ma wyłącznie ten skutek, że organ administracji publicznej, któremu sprawa została przekazana ma obowiązek podjąć czynności w sprawie, o ile sam uznałby swoją właściwość (art. 19 Kpa), a w przeciwnym przypadku obowiązany jest zainicjować przed właściwym organem lub sądem spór o właściwość lub spór kompetencyjny. Prezentowana przez skład orzekający wykładnia art. 65 § 1 Kpa była i jest utrwalona w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. m.in. postanowienia NSA z dnia 21 października 2010 r., sygn. akt II OW 47/10; z dnia 2 marca 2012 r., sygn. akt II GW 15/11; z dnia 28 listopada 2019 r., sygn. akt II OW 116/19; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt II SAB/G115/20). W świetle powyższego, skoro Marszałek uznał się za organ niewłaściwy do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia 5 marca 2020 r. i przekazał ten wniosek do rozpatrzenia Prezydentowi w trybie art. 65 § 1 Kpa, to nie można mu postawić zarzutu bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy p.p.s.a. na dzień złożenia skargi w niniejszej sprawie. Postępowanie toczy się bowiem obecnie przed Prezydentem, a jeżeli ten organ uznaje, że nie jest właściwy w sprawie, to jego obowiązkiem (jak już wskazano wyżej) jest zainicjowanie sporu w tym przedmiocie. W tej sytuacji, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił. mr