II SAB/Gl 41/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2012 r. sprawy ze skargi W. G. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie wydania dokumentu stwierdzającego tożsamość oddala skargę. Pismem z [...]r. W. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, zarzucając że od roku 2007 organy samorządu i organy centralne nie załatwiły sprawy dowodu osobistego, który został wydany wadliwie, niezgodnie z danymi podanymi we wniosku. Podał, że wniósł w tej sprawie zarzuty do Ministra Spraw Wewnętrznych, organ tej jednak pismem z [...]r. poinformował, że działania Wojewody [...]nie naruszają prawa, a Skarżący z tym stanowiskiem się nie zgadza. Do skargi dołączono m. in. wniosek Skarżącego z [...] r. o wydanie dowodu osobistego, pismo Wojewody [...]z [...]r. skierowane do Skarżącego, stanowiące odpowiedź na jego dwie skargi z [...]r. na działanie organów gminy M., zażalenie Skarżącego do Ministra Spraw Wewnętrznych z [...]r. oraz stanowiące odpowiedź na to zażalenie pismo Ministra Spraw Wewnętrznych z [...] r. Skarga została pierwotnie zarejestrowana pod sygnaturą II KO/Gl 37/12, a pismem z [...]r. Sąd wezwał Skarżącego do jej sprecyzowania poprzez podanie, pod adresem jakiego organu kieruje swoje zarzuty, jaka jest ich treść i czego dotyczy żądanie skargi. Ponieważ pismo Skarżącego z [...]r. nie zawierało danych pozwalających na skonkretyzowanie jego żądania, został ono ponownie wezwany przez Sąd do określenia swych zarzutów i organów, których działalności te zarzuty dotyczą. W piśmie z [...]r. Skarżący podał, że składa skargę na bezczynność Wojewody [...], który nie wydaje decyzji w sprawie wydanego dowodu osobistego, w którym nie ujawniono adresu Skarżącego. Po skonkretyzowaniu przedmiotu skargi, sprawa została zarejestrowana pod sygnaturą II SAB/Gl 41/12. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że skarżący kwestionuje dokonane w trybie administracyjnym wymeldowanie z pobytu stałego w [...]. Odmówił odebrania dowodu osobistego wydanego bez informacji o miejscu zameldowania i domaga się ujawnienia w dowodzie osobistym adresu zameldowania w K.. Wojewoda [...] rozpoznawał zarówno odwołanie Skarżącego od decyzji Wójta Gminy M. z [...]r. o wymeldowaniu, jak i szereg skarg na działania Wójta Gminy M.. Skarżący domaga się wydania dowodu zgodnie z podanymi przez siebie danymi, w tym z podaniem miejsca zameldowania w K. i zarzuca Wojewodzie bezczynność w sprawie wydania dowodu. Dowód wydaje właściwy organ gminy, Wojewoda sprawuje zaś nadzór nad działalnością tych organów w zakresie regulowanym ustawą o ewidencji ludności i dowodach osobistych oraz jest organem odwoławczym. Wojewoda nie posiada zatem kompetencji do wydawania dowodów osobistych, natomiast jako organ nadzoru rozpoznawał wszystkie skargi kierowane do niego przez skarżącego. Nie jest natomiast przed Wojewodą prowadzone żadne postępowanie odwoławcze, w którym można temu organowi zarzucić bezczynność. Wojewoda opisał treść pism kierowanych do niego przez skarżącego oraz udzielone na nie odpowiedzi. Wyjaśnił, że wobec wymeldowania skarżącego z adresu w K. i braku innego adresu zameldowania, rubryka dowodu przeznaczona na wpis dotyczący miejsca zameldowania zawiera adnotację o braku takiego adresu. Wskazano, że dotychczasowe działania organu zarówno I instancji jak i Wojewody pozostawały w zgodzie ze stanowiskiem wyrażonym w uchwale siedmiu sędziów SN z 31 października 1991 r. III AZP 6/91, zgodne z którą wpis w dowodzie dotyczący miejsca zameldowania nie jest dokonywany decyzją, ale potwierdza wykonanie obowiązku meldunkowego, a organ nie wydaje decyzji o odmowie wydania dowodu osobistego o określonej treści. Także w sądownictwie administracyjnym prezentowany był pogląd, że możliwość zaskarżenia czynności materialno-technicznej dotyczącej wydania dowodu bądź wpisu do niego jest możliwa w drodze skargi do sądu, po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, co wyklucza wydanie w tej sprawie decyzji. Stanowisko to aktualnie ulega zmianie w orzecznictwie, które przyjmując, że wydanie dowodu stanowi czynność materialno-techniczną, jednocześnie uznaje za zasadne wydanie decyzji gdy w związku z żądaniem dokonania czynności powstaje spór o prawo, a więc gdy organ odmawia wydania dowodu. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Pierwsza kwestia, która wymagała rozważenia przez Sąd, dotyczyła wyczerpania przez skarżącego środków przysługujących mu w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku skargi na bezczynność środkiem takim jest zażalenie do organu wyższego stopnia, o jakim mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Sąd przyjął, że warunek wyczerpania środków zaskarżenia został przez skarżącego wyczerpany poprzez złożenie zażalenia do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...]r., na które organ ten odpowiedział pismem z [...]. W konsekwencji Sąd uznał skargę wniesiona pismem z [...]r. za dopuszczalną i wniesioną po wyczerpaniu kodeksowych środków zaskarżenia. Skarżący skierował zarzut bezczynności pod adresem Wojewody [...]. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a powołanego przepisu. Oznacza to, że skarga na bezczynność przysługuje w sprawach, w których wydawane są decyzje administracyjne, postanowienia, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. Uznając skargę za zasadną, zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Warunkiem zasadności skargi jest zatem wykazanie, że organ, którego skarga dotyczy, miał obowiązek wydania określonego aktu lub podjęcia określonych działań. Akta dokumentują, że skarżący wielokrotnie kierował m. in. do Wojewody [...]skargi na działania różnych organów, które były rozpatrywane w trybie regulowanym przepisami działu VIII kodeksu postępowania administracyjnego. Należy wyjaśnić skarżącemu, że postępowanie skargowe prowadzone w trybie przepisów działu VIII k.p.a., nie podlega kognicji sądów administracyjnych (por. postanowienie NSA z 19 stycznia 2012 r., II OSK 2692/11, postanowienie NSA z 16 listopada 2011 r., I OSK 1340/11). Z tego względu zarzut bezczynności w stosunku do Wojewody nie może obejmować tego zakresu dokonywanych przez niego czynności. Zasadnie również Wojewoda [...] zwrócił uwagę, że w strukturze organów właściwych do załatwiania spraw w oparciu o ustawę z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r., nr 139, poz. 993 ze zm.), zwaną dalej ustawą, nie jest organem I instancji. Zgodnie z art. 45 ust. 1 ustawy, dowód osobisty wydaje właściwy organ gminy, którym jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Z tego względu nie można Wojewodzie postawić zarzutu, że nie dokonał czynności, nie jest bowiem organem do tego uprawnionym. Wojewodowie natomiast sprawują nadzór nad działalnością organów gmin w zakresie realizacji obowiązków określonych w ustawie oraz są organem odwoławczym od orzeczeń wydanych przez organy gminy (art. 50 ustawy). Wojewoda nie wydawał w niniejszym przypadku dowodu. W sprawie nie została także wydana żadna decyzja administracyjna przez organ I instancji i nie wniesiono środka zaskarżenia. W tej sytuacji nie można postawić wojewodzie zarzutu bezczynności, nie ma on bowiem podstaw do działania jako organ II instancji. Warunkiem podjęcia działań przez Wojewodę jest uprzednie wniesienie środka zaskarżenia od rozstrzygnięcia organu I instancji, co w sprawie nie miało miejsca. Jeżeli skarżący uważa, że winno dojść do wydania w sprawie decyzji lub dokonania jakiejś czynności materialno-technicznej związanej z wydanym mu dowodem, to swe żądanie, a następnie ewentualny zarzut bezczynności winien w pierwszej kolejności kierować w stosunku do organu I instancji właściwego w sprawie wydania dowodu, nie zaś do organu odwoławczego. Mając na względzie podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.