II SAB/Gl 41/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Rafał Wolnik, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Gminy C. na bezczynność Marszałka Województwa [...] w przedmiocie zezwolenia na wycięcie drzewa oddala skargę. Pismem z dnia 17 marca 2021 r. skarżąca - Gmina Miasto C., reprezentowana przez Prezydenta Miasta C., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Marszałka Województwa Śląskiego (oznaczonego dalej w skrócie jako: "organ") w przedmiocie nierozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na wycięcie pięciu drzew (świerk pospolity i srebrny, jesion, bez czarny - 2 sztuki), zlokalizowanych przy ul. [...] w C., na działce geodezyjnej nr 1 obręb [...], stanowiącej współwłasność Gminy Miasto C. i Wspólnoty Mieszkaniowej "A" w C. Domagała się zobowiązania organu do niezwłocznego rozpatrzenia wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej z dnia 7 września 2020 r. bądź wyznaczenia odpowiedniego terminu do jego załatwienia, przeprowadzenia dowodu z załączonych dokumentów i zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Rozważając stan prawny w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew, skarżąca odwołała się do przepisów art. 83-90 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 55, zwanej w skrócie: "u.o.p."). W jej ocenie czynnikiem decydującym o właściwości organu jest własność nieruchomości, na której rosną drzewa lub krzewy objęte wnioskiem. Jeżeli właścicielem takiej posesji jest gmina, to organem właściwym do rozpatrzenia podania będzie starosta. W analogiczny sposób należy traktować nieruchomości, których gmina jest współwłaścicielem, albowiem do współwłasności bez względu na wielkość udziałów stosuje się przepisy o własności. Z tego powodu skarżąca jako współwłaściciel podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy, zgodnie z regułami wynikającymi z art. 90 u.o.p. Odnosząc się do wątpliwości związanych z właściwością organów administracji w sprawie wydawania zezwoleń na usuwanie drzew i krzewów skarżąca zwróciła uwagę na treść uchwały NSA z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03 (sprawa o zwrot wywłaszczonej nieruchomości będącej własnością miasta na prawach powiatu). Podkreśliła własny interes dotyczący wyniku postępowaniu administracyjnego i uznała, że właściwym organem do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku będzie marszałek województwa w zakresie wydania decyzji wymienionych w art. 83-89 w związku z art. 90 ust. 2 u.o.p. Tymczasem, pismem z dnia 1 października 2020 r. organ przesłał wniosek do Prezydenta Miasta C., działając w trybie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j.: Dz. U. z 2021r. poz. 735, zwanej dalej w skrócie: "k.p.a."), jako organowi właściwemu do jego rozpatrzenia, co zdaniem skarżącej jest wadliwe. W zaistniałej sytuacji, organ jest bezczynny, bowiem nie rozpoznał wniosku w terminie ustawowym (por. art. 35 § 3 i art. 36 k.p.a.). Dodatkowo, skarga została poprzedzona wniesieniem ponaglenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (dalej: "SKO") za pośrednictwem organu, w trybie określonym w art. 37 k.p.a. SKO postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], stwierdziło, że organ nie dopuścił się bezczynności w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, ponieważ w trybie art. 65 k.p.a. nastąpiło przekazanie wniosku. Z tego powodu organem właściwym do rozpatrzenia sprawy jest właściwy miejscowo prezydent miasta, a inicjatorem i zarazem stroną postępowania sam wnioskodawca. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. W niniejszej sprawie Sąd, na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a., orzekał na posiedzeniu niejawnym. Przepis ten stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Jednak samo pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z tym przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Przepis art. 36 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1 art. 36 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2 art. 36 k.p.a.). Z kolei terminy, o których mowa w art. 35 k.p.a., odnoszone są do pojęcia niezwłoczności. W § 1 tego przepisu statuuje się obowiązek zakończenia sprawy administracyjnej bez zbędnej zwłoki. Oznacza to, że zasadą jest załatwienie sprawy niezwłocznie, bez niepotrzebnego przedłużania jej toku, ale jedynie wtedy, kiedy istnieją ważne powody dla odstąpienia od reguły niezwłocznego rozpatrzenia żądania, przykładowo sprawa wymaga dokonania pewnych działań pochłaniających czas, organ może załatwić sprawę później niż niezwłocznie, lecz w zasadzie nie później niż w terminach sprecyzowanych w dalszych jednostkach redakcyjnych art. 35 k.p.a. (por. NSA w wyroku z dnia 7 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 148/16). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, tylko w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przy czym, jak stanowi art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Natomiast z art. 53 § 2b p.p.s.a. wynika, że wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest jej poprzedzenie ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie wymóg ten został spełniony, bowiem skarga została poprzedzona ponagleniem i dlatego skarga jest dopuszczalna. Analizując argumentację obu stron postępowania, zauważyć przyjdzie, że w istocie doszło pomiędzy nimi do sporu o właściwość. Jednakże skarżąca w sposób nie budzący wątpliwości przedmiotem swojej skargi uczyniła bezczynność organu, dając temu jednoznaczny wyraz w sformułowanych w skardze żądaniach i powołanej podstawie prawnej. To z kolei oznacza, że tak wyznaczone granice sprawy wiążą Sąd na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Ewentualna próba rozstrzygnięcia sporu o właściwość bądź też sporu kompetencyjnego w niniejszej sprawie przez tut. Sąd, stanowiłaby naruszenie przepisów o właściwości, albowiem kognicja wojewódzkich sądów administracyjnych nie rozciąga się na tego rodzaju sprawy (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Przystępując do rozpoznania skargi na bezczynność organu polegającą na niezałatwieniu w terminie wniosku z dnia 7 września 2020 r. o wydanie zezwolenia na usunięcie pięciu wymienionych na wstępie niniejszego uzasadnienia drzew, należało rozważyć, czy skarżącej przysługiwała legitymacja skargowa. Nie ulega wątpliwości, że przedmiotowy wniosek został złożony przez Wspólnotę Mieszkaniową "A" w C., a drzewa rosły przy ul. [...] w C., na działce geodezyjnej nr 1 obręb [...], stanowiącej współwłasność Gminy Miasto C. Skarżąca jest zatem współwłaścicielem działki, na której znajdują się przeznaczone do usunięcia drzewa. To oznacza, że w przedmiotowym postępowaniu przysługuje jej przymiot strony, na zasadzie art. 28 k.p.a. i ma legitymację skargową do złożenia skargi na bezczynność w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew z działki, której jest współwłaścicielem. Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym (por. wyroki NSA z dnia 1 kwietnia 2005 r., sygn. akt OSK 1347/04 oraz z dnia 7 stycznia 2002 r., sygn. akt IV SAB 105/01). Przechodząc do meritum sprawy należy dostrzec, że w dacie wniesienia skargi nie toczyło się postępowanie, w ramach którego skarżąca dopatruje się bezczynności. Poza sporem pozostaje okoliczność, że skierowany do organu wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej z dnia 7 września 2020 r. inicjujący postępowanie w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzewa, został przez organ przekazany Prezydentowi Miasta C. w trybie art. 65 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. Tak też się stało w niniejszej sprawie, co znalazło wyraz w piśmie organu z dnia 1 października 2020 r. Powyższe przekazanie należy uznać za skuteczne. Bez znaczenia dla sprawy pozostaje w związku z tym późniejsze kwestionowanie właściwości przez skarżącą, reprezentowaną przez Prezydenta Miasta. Przepis art. 65 § 1 k.p.a. nie przewiduje konstrukcji "ponownego" przekazania wniosku. Organ, któremu przekazano podanie (wniosek) w trybie art. 65 § 1 k.p.a., nie ma już takich kompetencji (obowiązku), jak organ, który przekazał mu podanie (sprawę) w oparciu o powyższy przepis. Jest natomiast związany przekazaniem, gdyż istnieje domniemanie, że organ przekazujący prawidłowo ustalił organ właściwy. Przekazanie podania (wniosku) następuje w formie czynności materialnoprawnej i ma wyłącznie ten skutek, że organ administracji publicznej, któremu sprawa została przekazana ma obowiązek podjąć czynności w sprawie, o ile sam uznałby swoją właściwość (art. 19 k.p.a.), a w przeciwny przypadku obowiązany jest zainicjować przed właściwym organem lub sądem spór o właściwość lub spór kompetencyjny. Prezentowana obecnie przez skład orzekający wykładnia art. 65 § 1 k.p.a. była i jest utrwalona w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. m.in. postanowienia NSA z dnia: 21 października 2010 r. sygn. akt II OW 47/10; 2 marca 2012 r. sygn. akt II GW 15/11; 28 listopada 2019 r. sygn. akt II OW 116/19; oraz w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 27 maja 2020 r. sygn. akt II SAB/Gl 15/20). W świetle powyższego, skoro organ uznał się za niewłaściwy do rozpatrzenia wniosku i przekazał go do rozpatrzenia w trybie art. 65 § 1 k.p.a., to nie można postawić mu zarzutu bezczynności na dzień złożenia skargi w niniejszej sprawie. Tożsame stanowisko zostało zaprezentowane w dwóch wyrokach tut. Sądu z dnia 21 maja 2021 r., dotyczących również skarżącej o sygn. akt II SAB/Gl 23/21 i 29/21. W tym stanie sprawy, Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Wszystkie powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych znajdują się w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.