II SAB/Gl 45/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi H. G. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę oddala skargę. Pismem z dnia 6 listopada 2020 r. H. G. (dalej: "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Wojewody Śląskiego (oznaczonego dalej w skrócie jako: "organ") w przedmiocie rozpatrzenia jej wniosku z dnia 18 maja 2020 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty B. z dnia [...] r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie W. pozwolenia na budowę instalacji fotowoltaicznej o mocy poniżej 200 Kwh dla oczyszczalni ścieków w W. , na działce nr 1, obręb W. , przy ul. [...] w W. . Domagała się zobowiązania organu do rozpatrzenia jej wniosku z dnia 18 maja 2020 r. w terminie wynikającym z przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 735, zwanej dalej w skrócie: "k.p.a."), oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wskazała, że jest właścicielką nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], która jest narażona na promieniowanie elektromagnetyczne pochodzące z instalacji wykonanej na podstawie decyzji z dnia [...] r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Zauważył, że postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], wydanym na podstawie art. 61a § 1 i art. 157 § 1 k.p.a. w związku z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, w skrócie: "P.b."), odmówił wszczęcia postępowania nieważnościowego, gdyż skarżąca nie była stroną postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją z dnia [...] r. Nadto, stanowiąca jej własność nieruchomość (działka nr 2) znajduje się w odległości ok. 4 km od działki inwestycyjnej nr 2. Obszar oddziaływania inwestycji nie wykracza poza granice instalacji fotowoltaicznej i nieruchomości, na której została zlokalizowana. Jak wynika z projektu budowlanego - instalacja fotowoltaiczna zrealizowania na działce nr 2 zlokalizowana została w sposób, który nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu, w tym zabudowy terenów sąsiednich. Inwestycja nie wpływa również na zmianę warunków i standardu użytkowania działek sąsiednich, ani tym bardziej działek położonych w dalszej odległości, takich jak działka nr 2, należąca do skarżącej. Skarżąca złożyła zażalenie od powyższego postanowienia organu z dnia [...]r. Postanowieniem z dnia [...] r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia, utrzymał w mocy postanowienie organu z dnia [...]r., w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] r. Podał, że stosownie do art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Natomiast zgodnie z art. 61 a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Organ wskazał, że zgodnie z przepisem art. 28 ust. 2 P.b. stronami w sprawach pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei obszar oddziaływania obiektu definiuje art. 3 pkt 20 P.b. (wg. brzmienia na dzień wszczęcia postępowania), jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Zgodnie z obecnie obowiązującym brzmieniem art. 3 pkt 20 P.b. przez obszar oddziaływania należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Zmiana art. 3 pkt 20 P.b. została wprowadzona art. 1 pkt 1 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), która weszła w życie w dniu 19 września 2020 r. Jednak zgodnie z art. 25 P.b. ustawy, do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Zatem w niniejszej sprawie zastosowanie będzie miał przepis art. 3 pkt 20 P.b. w brzmieniu sprzed nowelizacji. Z projektu budowlanego wynika, że przedmiotem spornej inwestycji jest budowa instalacji fotowoltaicznej do zasilania w energię elektryczną zespołu budynków oczyszczalni ścieków w W. . Projektowany system fotowoltaiczny o mocy 199,68 kWp dedykowany dla oczyszczalni ścieków ma na celu produkcję i przesył energii do istniejącej wewnętrznej instalacji elektrycznej. Instalacja fotowoltaniczna będzie zbudowana na działce nr ew. 2 (zob. Projekt budowlany - Informacje ogólne (...) - 1.2 Przedmiot opracowania). Jak wynika ze strony internetowej https://polska.e-mapa.net/ działka nr ew. 2, na której zaprojektowano sporną inwestycję położona jest w odległości ponad 3,7 km od działek skarżącej o nr ew. 2 i 3 Mając na uwadze charakter spornej inwestycji, jak również jej usytuowanie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. stwierdził, że wymienione działki nr ew. 2 i 3 nie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Przedsięwzięcie nie powoduje bowiem jakichkolwiek ograniczeń, które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa w zakresie możliwości zagospodarowania działek skarżącej. Może więc bez przeszkód zagospodarować działki będące jej własnością, a realizacja inwestycji w najmniejszym nawet stopniu nie wpływa na zakres - wyznaczony przepisami prawa - dopuszczalnego zagospodarowania. Z przepisów prawa cywilnego dotyczących ochrony prawa własności (art. 140 Kodeksu cywilnego) można wywodzić przymiot strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 P.b., tylko wówczas, gdy wykonywanie prawa własności jest zagrożone poprzez ograniczenia w jej zagospodarowaniu. Samo powoływanie się na przepisy prawa cywilnego nie jest wystarczające dla wykazania interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 P.b. O przyznaniu przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji nie przesądza również powoływanie się przez skarżącą na promieniowanie elektromagnetyczne, bowiem z akt sprawy nie wynika, aby sporna inwestycja w powyższym zakresie wpływała na nieruchomości sąsiednie, w tym należące do skarżącej. Dodatkowo, skarga została poprzedzona wniesieniem ponaglenia z dnia 31 lipca 2020 r., skierowanego do Prezesa Rady Ministrów za pośrednictwem organu, w trybie określonym w art. 37 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Kontrola sądu administracyjnego, w myśl z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (obecnie t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sprowadza się do badania zgodności z prawem działalności administracji publicznej, oraz polega na badaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. W niniejszej sprawie, Sąd, na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a., orzekał na posiedzeniu niejawnym. Przepis ten stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Jednak samo pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z tym przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Przepis art. 36 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1 art. 36 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2 art. 36 k.p.a.). Z kolei terminy, o których mowa w art. 35 k.p.a., odnoszone są do pojęcia niezwłoczności. W § 1 tego przepisu statuuje się obowiązek zakończenia sprawy administracyjnej bez zbędnej zwłoki. Oznacza to, że zasadą jest załatwienie sprawy niezwłocznie, bez niepotrzebnego przedłużania jej toku, ale jedynie wtedy, kiedy istnieją ważne powody dla odstąpienia od reguły niezwłocznego rozpatrzenia żądania, przykładowo sprawa wymaga dokonania pewnych działań pochłaniających czas, organ może załatwić sprawę później niż niezwłocznie, lecz w zasadzie nie później niż w terminach sprecyzowanych w dalszych jednostkach redakcyjnych art. 35 k.p.a. (por. NSA w wyroku z dnia 7 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 148/16). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, tylko w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przy czym, jak stanowi art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Dodatkowo, z treści art. 53 § 2b p.p.s.a. wynika, że wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie wymóg ten został spełniony, bowiem skarga została poprzedzona ponagleniem i dlatego jest dopuszczalna. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Ponadto, w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., a także przyznać sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Jednakże w razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.). Przystępując do rozpoznania skargi na bezczynność organu polegającą na niezałatwieniu w terminie wniosku skarżącej z dnia 18 maja 2020 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty B. z dnia [...] r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie W. pozwolenia na budowę instalacji fotowoltaicznej, należało rozważyć, czy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Kognicja sądu administracyjnego ogranicza się do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w terminie ustawowym, określonym zgodnie z art. 35 k.p.a., ewentualnie przedłużonym przez organ na zasadach określonych w art. 36 k.p.a. lub w innym terminie, wynikającym z przepisów prawa materialnego. Z akt sprawy wynika, że skarżąca zarzuca organowi bezczynność nie godząc się z tym, że organ nie zakwalifikował jej jako strony postępowania. Uważa zatem, że organ pozostaje w bezczynności, bowiem nie rozpatrzył jej wniosku z dnia 18 maja 2020 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty B. z dnia [...] r. Jednak takie rozumowanie jest błędne. W odpowiedzi na wniosek skarżącej organ wydał postanowienie z dnia [...] r., nr [...], które zostało zakwestionowane przez skarżącą zażaleniem i w wyniku jego rozpatrzenia, zostało utrzymane w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. postanowieniem z dnia [...]r., znak: [...]. Zważywszy na powyższe okoliczności faktyczne nie można uznać, że w dacie złożenia skargi, tj. 10 listopada 2020 r. organ był bezczynny. Podsumowując, wskazać należy, że nie stanowi bezczynności sytuacja gdy organ prowadząc postępowanie i wydając decyzję (postanowienie), albo podejmując określone czynności w sprawie, dokonuje ich niezgodnie z wolą wnioskodawcy. Bezczynność obejmuje wyłącznie takie sytuacje, gdy organ nie podejmuje czynności, bądź nie załatwia sprawy. Zadaniem organów jest bowiem rzetelne przeprowadzenie postępowanie oraz orzekanie w granicach i na podstawie prawa (por. wyroki NSA z dnia: 22 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1475/17 i 7 października 2020 r. sygn. akt II OSK 2840/19). W tym stanie sprawy, Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Wszystkie powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych znajdują się w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.