II OSK 2840/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1960/18 w sprawie ze skargi K. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 marca 2019 r. oddalił skargę K. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z dnia [...] czerwca 2018 r. w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zaskarżoną decyzją GINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołań K. L. oraz A. i A. N., uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z [...] stycznia 2018 r. odmawiającą stwierdzenia, na wniosek K. L., nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] października 2004 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej "R." Sp. z o.o. pozwolenia na przebudowę lokali handlowych w piwnicy i parterze, z instalacjami oraz budowę znaku reklamowego w budynku na działce nr ew. [...], obr. [...] K. i umorzył postępowanie. Skargę na powyższą decyzję złożył K. L., zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 28 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i ustalenie stron wyłącznie na podstawie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1332; dalej p.b.), co doprowadziło do błędnego ustalenia, że skarżący nie ma przymiotu strony; - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji i umorzenie postępowania, podczas gdy zasadne było merytoryczne rozpatrzenie sprawy; - art. 157 § 2 k.p.a. poprzez niewszczęcie postępowania mimo wniosku skarżącego, który jest stroną postępowania; - art. 28 ust. 2 p.b. poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że krąg podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę należy ustalać wyłącznie na tej podstawie, podczas gdy strony tego postępowania ustala się w oparciu o art. 28 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd zaznaczył, że w pierwszej kolejności należało dokonać oceny, czy wnioskujący ma przymiot strony konieczny dla skutecznego prawnie wszczęcia postępowania - albo w rozumieniu art. 28 k.p.a., albo - w sprawach, których przedmiotem jest pozwolenie na budowę, tak w postępowaniu zwykłym, jak i nadzwyczajnym - w rozumieniu art. 28 ust. 2 p.b., który jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a. Sąd doszedł do wniosku, że w świetle niekwestionowanych w tej sprawie oczywistych ustaleń organów, nie budzi wątpliwości, że skarżący nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 p.b., jak również na mocy art. 28 k.p.a. Uprawnionym do reprezentacji Wspólnoty Mieszkaniowej jest jej zarząd, co wynika wprost z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (j.t. Dz.U. z 2015 r., poz. 1892 ze zm.; dalej "ustawa o własności lokali"). Prawa do samodzielnego udziału w postępowaniu członek wspólnoty nie może zatem wywodzić tylko z faktu bycia współwłaścicielem nieruchomości wspólnej, skoro pozostaje ona w wyłącznym zarządzie wspólnoty tj. ogółu właścicieli lokali. W ocenie Sądu, nie ma racji skarżący twierdząc, że jego interes prawny wynika z faktu, iż był stroną postępowania zakończonego decyzją, o stwierdzenie nieważności której obecnie się ubiega. Sąd zauważył, że decyzja ta została wydana [...] października 2004 r., a więc w dacie kiedy skarżący wraz z A. i A. N. był jeszcze współwłaścicielem opisanej nieruchomości i blisko jedenaście lat przed powstaniem Wspólnoty Mieszkaniowej. Nie zawsze stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji może być zatem strona postępowania zwykłego, ale będzie nią każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji, a taka sytuacja, w niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, nie zachodziła. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł K. L., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi, ewentualnie uchylenia wyroku i przekazania sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie: 1. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali, przez oddalenie skargi, w wyniku przyjęcia, że w rozumieniu przepisów k.p.a. skarżący nie ma przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] października 2004 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej "R." sp. z o.o. pozwolenia na przebudowę lokali handlowych w piwnicy i parterze, z instalacjami oraz budowę znaku reklamowego w budynku na działce nr [...], obr. [...] K. (dalej: "decyzja z 2004 r."), podczas gdy skarżący jest stroną postępowania nieważnościowego, niezależnie od tego, czy istnienie jego interesu prawnego zostanie ustalone na dzień wydania decyzji z 2004 r. czy też na dzień wydania zaskarżonej decyzji, 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 2 p.b. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali poprzez oddalenie skargi, w wyniku przyjęcia, że w rozumieniu przepisów ustawy prawo budowlane skarżący nie ma przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z 2004 r., podczas gdy skarżący jest zarządcą nieruchomości w części, na której zrealizowane zostały roboty budowlane, tj. dziedzińca budynku przy ul. D. w K., a to na podstawie umowy zawartej przez wszystkich współwłaścicieli nieruchomości w formie aktu notarialnego w dniu [...] grudnia 1998 r., na podstawie której skarżącemu przekazano tę część nieruchomości do zarządzania i wyłącznego korzystania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik A. i A. N. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadą jest, że w sprawach z zakresu prawa budowlanego dotyczących nieruchomości wspólnej, stroną postępowania jest spółdzielnia mieszkaniowa lub wspólnota mieszkaniowa. Właściciel lokalu będący członkiem wspólnoty mieszkaniowej może być stroną postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę, gdy wykaże, że planowana inwestycja będzie miała - w powiązaniu z odpowiednimi przepisami prawa materialnego - bezpośredni wpływ na jego prawa lub obowiązki, że będzie ingerować w wykonywane przez niego prawo własności do lokalu (por. np. wyroki NSA z 29.10.2019 r., II OSK 595/19, LEX nr 2750623; z 20.09.2018 r., II OSK 1078/18, LEX nr 2584293). Wspólnocie mieszkaniowej przysługuje status strony w postępowaniach z zakresu prawa budowlanego, które mają związek z nieruchomością wspólną. Uznanie właściciela lokalu za stronę takiego postępowania jest wyjątkiem. W takiej sytuacji to na właścicielu lokalu ciąży obowiązek wykazania własnego, indywidualnego interesu prawnego, a w konsekwencji tego, że planowana inwestycja będzie negatywnie oddziaływać na jego nieruchomość lokalową (wyrok NSA z 18.06.2019 r., II OSK 2060/17, LEX nr 2728358). Współwłaściciele nieruchomości wspólnej powinni brać udział w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę na nieruchomości wspólnej wtedy, gdy zachodzi uzasadniona wątpliwość, czy wspólnota rzeczywiście działa w granicach przysługującego jej uprawnienia, czyli przede wszystkim, gdy zamierza zrealizować na nieruchomości wspólnej roboty budowlane, które wykraczają poza zakres eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej albo takie roboty budowlane, które będą ingerować w prawa poszczególnych współwłaścicieli nieruchomości wspólnej związane z posiadanym lokalem (wyrok NSA z 10.10.2018 r., II OSK 1428/16, LEX nr 2587835). W orzecznictwie NSA wskazywano również, że w sytuacji złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przez podmiot powołujący się na własny interes prawny, organ jest obowiązany wszcząć postępowanie, a następnie w jego toku ustalić czy ma on interes prawny do występowania w niniejszej sprawie. Ustalenia w zakresie interesu prawnego wnioskodawcy nie mogą być dokonywane poza formami postępowania administracyjnego. Ponadto dla ustalenia interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma znaczenia prawnego brak udziału w postępowaniu zwykłym. Stroną w postępowaniu nieważnościowym jest bowiem nie tylko strona postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, zakończonego wydaniem kwestionowanego rozstrzygnięcia, ale również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia. Interes prawny nie jest kategorią abstrakcyjną i nie można wypowiedzieć się co do jego istnienia bądź nie - bez wszechstronnego zbadania prawdopodobnego wpływu decyzji na sferę praw określonego podmiotu (wyrok NSA z 16.05.2018 r., II OSK 1570/16, LEX nr 2510597). Dla ustalenia kręgu osób mogących się domagać wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę dopuszcza się sięganie również do art. 28 k.p.a. (wyrok NSA z 22.01.2018 r., II OSK 1475/17, LEX nr 2433839). Podzielając w pełni powyższe stanowiska zauważyć wypada, że – wbrew zarzutom skarżącego kasacyjnie – Sąd I instancji prawidłowo rozważył powyższe kwestie i stwierdził, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji może być każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Przyznał zatem, że w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę zastosowanie ma również art. 28 k.p.a. Analizując kwestię posiadania przez skarżącego przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu Sąd Wojewódzki podkreślił, że uprawnionym do reprezentacji Wspólnoty Mieszkaniowej jest jej zarząd, co wynika z art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali, a prawa do samodzielnego udziału w postępowaniu członek wspólnoty nie może wywodzić tylko z faktu bycia współwłaścicielem nieruchomości wspólnej. W tym kontekście Sąd I instancji rozważył akcentowany przez skarżącego podział quoad usum, wynikający z umowy zawartej przez współwłaścicieli nieruchomości w dniu [...] grudnia 1998 r. i stwierdził, że był to wyłącznie wewnętrzny podział mający ułatwić korzystanie z rzeczy wspólnej. Umowa ta nie mogła stanowić o interesie prawnym skarżącego, a co najwyżej o jego interesie faktycznym. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, interes prawny skarżącego nie wynikał również z faktu, iż był stroną postępowania zakończonego decyzją, o stwierdzenie nieważności której obecnie się ubiega, gdyż decyzja ta została wydana blisko jedenaście lat przed powstaniem Wspólnoty Mieszkaniowej. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie podważają powyższych okoliczności, stanowiących podstawę przyjęcia przez Sąd I instancji, że skarżącemu w realiach niniejszej sprawy nie przysługiwał przymiot strony zarówno stosownie do art. 28 ust. 2 p.b., jak i wedle art. 28 k.p.a. Skarżący kasacyjnie nie wykazał, aby skutki stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] października 2004 r. dotyczyły jego interesu prawnego lub obowiązku, bądź też by ingerowały w wykonywane przez niego prawo własności należących do niego lokali. Nie wykazał też, aby zachodziła uzasadniona wątpliwość, czy wspólnota działa w granicach przysługującego jej uprawnienia lub by jej interesy były sprzeczne z interesem skarżącego kasacyjnie. Przeciwnie, nawet z samych tylko twierdzeń zawartych w skardze kasacyjnej wynika, że skarżący kasacyjnie dysponuje około 90% udziałami we współwłasności nieruchomości wspólnej oraz że do zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej został on wybrany jednoosobowo. Nie ma zatem żadnego konfliktu pomiędzy skarżącym kasacyjnie a Wspólnotą Mieszkaniową. Nie zachodzi więc wyjątkowa sytuacja uzasadniająca w drodze wyjątku uznanie właściciela lokalu (lokali) za stronę przedmiotowego postępowania. W tej sytuacji zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 2 p.b. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.