II OSK 1078/18

Dnia 20 września 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie: sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 20 września 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 grudnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 1095/17 w sprawie ze skargi Wspólnota Mieszkaniowa [...] w P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 21 grudnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 1095/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), po rozpoznaniu skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w P. uchylił decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2015 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Powyższy wyrok wydany został w następującym stanie faktyczny i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 Prezydent Miasta Poznania na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409; dalej: Pr. bud.) po rozpatrzeniu wniosku [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego (budynku wielorodzinnego z częścią usługową w parterze) na terenie nieruchomości przy [...] w P., dz. nr [...], obręb [...] oraz przy ulicy [...]dz. nr [...]obręb [...] i ulicy [...] dz. nr [...], ark. [...], obręb [...]. Prezydent Miasta Poznaniu stwierdził, że projekt budowlany jest zgodny z decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. o warunkach zabudowy wraz z postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. wyjaśniającym nasuwające się wątpliwości co do treści ww. decyzji o warunkach zabudowy w kwestii dotyczącej miejsc parkingowych. Organ I instancji zauważył, że w dniu 20 listopada 2013 r. Zarząd Dróg Miejskich wydał decyzję zezwalającą na lokalizację zjazdu z ulicy [...] na dz. nr [...], ark. [...], obręb [...] przy ulicy [...] w P. i w odrębnym piśmie z tego samego dnia uzgodnił pozytywnie projekt drogowy zjazdu z ul. [...]. Podkreślono, że inwestor załączył umowę najmu miejsc parkingowych z dnia 23 maja 2014 r. dotyczącą 4 miejsc postojowych (na parkingu przy ul. [...]) oraz pisma z dnia 21 maja 2014 r. i 27 maja 2014 r. dotyczące 15 miejsc postojowych (w hali garażowej budynku przy ul. [...]) dla samochodów osobowych mieszkańców i użytkowników projektowanego budynku. Organ wyjaśnił, że w związku z tym w dniu 4 grudnia 2014 r. rozszerzono wniosek o dz. [...], obręb [...] i dz. [...], obręb [...] zlokalizowane odpowiednio przy ulicy [...] i przy ul. [...] oraz przedstawiono oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania tymi działkami na cele budowlane. Inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane odnośnie całego terenu objętego inwestycją. Organ I instancji stwierdził, że spełnione zostały warunki wydania pozwolenia na budowę określone w art. 32 ust. 1 i 4 oraz art. 34 ust. 1, 2 i 3 p.b. i w konsekwencji zatwierdzono projekt budowlany i wydane zostało pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji. W odwołaniu ww. Wspólnota Mieszkaniowa zakwestionowała zgodność projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy wskazując, że inwestor będąc zobowiązany do zapewnienia minimum 32 miejsc parkingowych dla inwestycji przewidział 13 miejsc na terenie inwestycji, 15 miejsc w hali garażowej budynku przy ul. [...], a 4 miejsca na terenie parkingu przy ul. [...]. Ponadto Wspólnota Mieszkaniowa podniosła, że w ramach współwłasności hali garażowej przy [...], gdzie w ramach posiadanego udziału w nieruchomości wspólnej inwestor przewiduje zapewnienie na wyłączność 15 miejsc parkingowych, powinna zostać zawarta pomiędzy inwestorem a pozostałymi współwłaścicielami umowa o podziale nieruchomości, upoważniająca do wyłącznego korzystania z nieruchomości w ramach posiadanego udziału, czego nie wykazano stosownym dokumentem. Na wykazanym udziale we współwłasności 2059/425018, który odpowiada powierzchni 20,59 m2 niemożliwe jest wydzielenie 15 miejsc parkingowych. W ocenie Wspólnoty Mieszkaniowej uczestnikami postępowania powinni zostać wszyscy pozostali współwłaściciele hali garażowej. Dalej Wspólnota Mieszkaniowa wskazała, że odległość 4 miejsc parkingowych zlokalizowanych na parkingu przy ul. [...] zmierzona została do najbliższego narożnika budynku (494 m) a nie do wejścia i jest to odległość w linii prostej. Tymczasem faktyczna odległość dla osób korzystających z parkingu wynosi ok. 800 m, miejsca parkingowe zaś usytuowane w tak znacznej odległości od nieruchomości nie spełniają przewidzianej funkcji. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] marca 2015 na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewoda wskazał, że postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. Prezydent Miasta Poznania wyjaśnił nasuwające się wątpliwości, co do treści decyzji o warunkach zabudowy w kwestii dotyczącej miejsc parkingowych. Organ stwierdził, że z tych wyjaśnień wynikało, iż zgodnie z zapisami zawartymi w decyzji w ust. II pkt 2 warunki dotyczące miejsc parkingowych dla budynku mieszkalno-usługowego są spełnione jeżeli inwestor zabezpieczy wskazaną liczbę miejsc postojowych na każdy lokal mieszkalny, czy konkretną powierzchnię użytkową części budynku o funkcji usługowej, przy czym zgodnie z wnioskiem ustalono min. 12 miejsc parkingowych na terenie działki objętej wnioskiem. Ponadto dopuszczono dodatkowe miejsca parkingowe (względem tych niezbędnych do ustalenia na terenie inwestycji), które można byłoby realizować na istniejących stałych parkingach zlokalizowanych w sąsiedztwie (max odległość 500 m) na podstawie bezterminowej umowy z zarządcą/właścicielem parkingu. Oznacza to, że w sytuacji gdy w planowanym budynku zostanie przewidziana taka liczba mieszkań i powierzchnia użytkowa usług, która będzie wymagała zapewnienia większej od 12 miejsc parkingowych (wymaganych na działce nr [...], ark. [...], obr. [...]) – dla dodatkowej liczby miejsc parkingowych, będzie możliwe ich zapewnienie poza terenem inwestycji na zasadach określonych w decyzji. Postanowienie wyjaśniające potwierdziło zatem, że zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy istnieje możliwość zabezpieczenia brakujących miejsc postojowych na istniejących stałych parkingach zlokalizowanych w sąsiedztwie (max. odległość 500 m) na podstawie bezterminowej umowy z zarządcą/właścicielem parkingu. Inwestor w prawidłowy sposób wykazał zapewnienie brakujących miejsc postojowych poza terenem inwestycji na parkingu na działce nr [...]przy ul. [...] obr. [...] w P. oraz w hali garażowej przy ul. [...] (dz. [...], obr. [...]). Miejsca postojowe (4) na parkingu na działce nr [...] przy ul. [...] w P. zlokalizowane zostały na planie zagospodarowania terenu w promieniu 494,7 m od planowanej inwestycji. Jak słusznie wskazuje inwestor w piśmie z dnia 24 lutego 2015 r. w zapisach ust. IV pkt 1 ww. decyzji o warunkach zabudowy nie ma informacji o odległości drzwi wejściowych budynku, drodze dojścia do miejsca postojowego, ani o innych tego typu uszczegółowieniach. W związku z powyższym według organu, te miejsca postojowe zlokalizowane zostały w prawidłowej odległości, wynikającej z zapisów decyzji o warunkach zabudowy. Organ wskazał również, że inwestor przedłożył bezterminową umowę z zarządcą parkingu na użytkowanie 4 miejsc parkingowych na działce nr [...] przy ul. [...], obr. [...] w P. Organ odwoławczy podniósł, że kolejne 15 miejsc postojowych zlokalizowane zostało w hali garażowej przy ul. [...], której inwestor jest współwłaścicielem, usytuowanej w odległości ok. 100 m od planowanej inwestycji. Zgodnie z poprawionymi w dniu 2 marca 2015 r. wpisami ww. księdze wieczystej udział inwestora we współwłasności tego lokalu wynosi 46078/425018, co odpowiada powierzchni 460,78 m2. Tym samym, według organu, na takiej powierzchni możliwe jest wydzielenie 15 miejsc postojowych o parametrach zgodnych z § 21 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.; dalej: rozporządzenie w sprawie warunków technicznych). Podkreślono, że inwestor złożył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością nr [...] na cele budowlane, wskazał dokładną lokalizację i numerację istniejących, wolnych miejsc parkingowych przewidzianych dla rozpatrywanej inwestycji oraz pismem z dnia 24 marca 2015 r. oświadczył, że niniejsze miejsca postojowe nie będą przeznaczone w przyszłości na inne cele niż zapewnienie miejsc parkingowych dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyła Wspólnota Mieszkaniowa wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] stycznia 2015 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wyrokiem z 29 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 370/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję. Następnie wyrokiem z 22 września 2017 r. sygn. akt II OSK 107/16 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania. NSA stwierdził, że Sąd I instancji błędnie uznał, iż nie wiadomo, czy postanowienie wyjaśniające treść decyzji o warunkach zabudowy jest ostateczne, gdyż doręczono je tylko inwestorowi zaś brak dowodu jego doręczenia pozostałym stronom postępowania. Błędne jest przyjęte przez Sąd I instancji założenie, iż nie może on dokonać oceny zgodności pozwolenia na budowę z decyzją o ustaleniu warunków zabudowy dopóki nie zostanie ustalone, czy postanowienie wyjaśniające stało się ostateczne. Postanowienie bądź decyzja stają się ostatecznie także wówczas, gdy doręczono je tylko jednej stronie postępowania z pominięciem pozostałych stron. Doręczenie takie skutkuje wprowadzeniem decyzji lub postanowienia do obrotu prawnego po upływie terminu do złożenia środka odwoławczego przysługującego stronie, której rozstrzygnięcie organu administracji zostało doręczone. Stronom, którym nie została doręczona decyzja bądź postanowienie przysługuje w takiej sytuacji wyłącznie prawo złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Nie było tym samym podstaw do uchylania przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji i nakazywania organowi administracji ustalenia czy postanowienie wyjaśniające stało się ostateczne. NSA stwierdził ponadto, że decyzja o warunkach zabudowy, która poprzedziła wydanie pozwolenia na budowę jest ostateczna. Przymiot ostateczności tej decyzji nie zależy od tego, czy postanowienie wyjaśniające jej treść stało się ostateczne. Gdyby postanowienie wyjaśniające nie było ostateczne, to skutkowałoby to wyłącznie niemożnością dokładnego ustalenia treści już ostatecznej decyzji, nie zaś utratą przez tę decyzję przymiotu ostateczności. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że udzielenie pełnomocnictwa do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie wymagało uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej i mogło zostać dokonane przez jej zarząd. Ponadto Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 6 u.w.l. wspólnotę mieszkaniową tworzy ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości. Wspólnota ma prymat strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w sprawie pozwolenia na budowę inwestycji realizowanej na sąsiednim gruncie, a reprezentuje ją zarząd. Natomiast członek wspólnoty aby mógł samodzielnie występować jako strona musi wykazać swój własny, indywidualny interes prawny. W rozpoznawanej sprawie okoliczności takie nie wystąpiły. Oceniając merytorycznie kontrolowaną decyzję Sąd wojewódzki stwierdził, że Wojewoda przed wydaniem decyzji nie zbadał czy planowana przez inwestora budowa nie spowoduje nadmiernego zacienienia nieruchomości sąsiednich. Organ rozstrzygający o pozwoleniu na budowę, obowiązany jest ocenić, na podstawie części opisowej projektu i rysunków projektu, czy dojdzie do poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr. bud.), ze szczególnym uwzględnieniem przepisów dotyczących "przesłaniania i zacieniania" określonych w § 13 i § 57 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Projektowana zabudowa winna bowiem spełniać wymogi oświetlenia i nasłonecznienia tzw. "linijki słońca" zawarte w § 13 i § 57 rozporządzenia, określone dla budynku projektowanego i istniejącej zabudowy w sąsiedztwie. Obowiązkiem właściwego organu jest nie tylko zbadanie, czy osoby uprawnione uczestniczyły w przygotowaniu projektu, lecz także, czy rzeczywiście załączone rysunki mogą posłużyć dla oceny oświetlenia i nasłonecznienia sąsiednich, istniejących budynków, a nadto dokonać stosownych obliczeń, które ewentualne twierdzenia inwestora pozwalają aprobować, bądź merytorycznie zakwestionować. Przed wydaniem decyzji strony mają prawo zapoznać się z materiałem dowodowym, w tym wynikami analizy zacienienia, wnieść doń uwagi i zastrzeżenia. Projekt zagospodarowania terenu inwestycji powinien zawierać dane pozwalające organowi stwierdzić spełnienie wymogu określonego w § 13 i § 57 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych bez konieczności sporządzania dodatkowej dokumentacji przez pracowników organu administracji architektoniczno-budowlanej. Zgodnie z § 8 ust. 2 pkt 8 rozporządzenia z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. Nr 120, poz. 1133 ze zm.), część opisowa projektu zagospodarowania terenu inwestycji powinna określać m.in. konieczne dane wynikające ze specyfiki, charakteru i stopnia skomplikowania obiektu budowlanego. Analiza spełnienia wymogu zapewnienia naturalnego oświetlenia pomieszczeń mieszkalnych powinna być zatem sporządzona przez projektanta i stanowić element opisu projektu zagospodarowania terenu. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika aby organ rozważał spełnienie przez planowaną inwestycję omawianych wymogów wynikających z przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, a w przedłożonym przez inwestora projekcie budowlanym brak jest rysunków pozwalających na ocenę oświetlenia i nasłonecznienia sąsiednich budynków. Również w części opisowej projektu zagospodarowania terenu brak jest koniecznych danych umożliwiających ocenę spełnienia wymagań wynikających z rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Brak stosownej dokumentacji potwierdził pośrednio inwestor w piśmie z dnia 5 grudnia 2017 r. Oznacza to, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 35 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. polegającym na niedokonaniu oceny zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami techniczno-budowlanymi. Sąd wskazał też, że nie ma racji strona skarżąca, iż obowiązkiem organu było w takiej sytuacji powołanie biegłego. To do obowiązków projektanta należy bowiem sporządzenie projektu zawierającego dane wynikające ze specyfiki i charakteru obiektu budowlanego, które pozwolą ocenić spełnienie wymagań wynikających z przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Nie jest rolą organu administracji zastępowanie projektanta w wywiązaniu się z tego obowiązku. Ponadto organ administracji architektoniczno-budowlanej, będąc wyspecjalizowanym w omawianej dziedzinie powinien samodzielnie dokonać oceny, czy przedłożony przez inwestora projekt budowlany spełnia omawiane wymagania, bez konieczności powoływania biegłego w tym zakresie. Powyższe uchybienie stanowiło podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji. Jako niezasadne Sąd Wojewódzki ocenił podniesione w skardze zarzuty dotyczące niezapewnienia przez inwestora wystarczającej ilości miejsc postojowych. Jak wynika z § 18 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne (§ 18 ust. 2). § 18 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nie określa, w jaki sposób inwestor zobligowany jest do zapewnienia miejsc postojowych. W § 18 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych wskazuje jednak, że kwestie miejsc parkingowych i postojowych winny być uregulowane w decyzji o warunkach zabudowy, z którą niewątpliwie projekt zagospodarowania działki powinien być zgodny. W niniejszej sprawie decyzja o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji została wydana w dniu [...] kwietnia 2013 r. przez Prezydenta Miasta Poznania. W decyzji tej wskazano, iż inwestor powinien zapewnić minimum 1 miejsce postojowe na 1 lokal mieszkalny, minimum 1,1 miejsca postojowego na 100 m2 powierzchni użytkowej dla usług, przy czym 12 miejsc postojowych ustalono na terenie działek objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, tj. na działkach nr [...] oraz części działek [...], ark [...] obręb [...]. W decyzji tej, powołując się na stanowisko Zarządu Dróg Miejskich, wskazano również, że istnieje możliwość zabezpieczenia brakujących miejsc postojowych na istniejących stałych parkingach zlokalizowanych w sąsiedztwie (maksymalna odległość 500 m) na podstawie bezterminowej umowy z zarządcą/właścicielem parkingu. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. Prezydent Miasta wyjaśnił wątpliwości co do treści decyzji ustalającej warunki zabudowy. W postanowieniu tym wskazano, że zgodnie z zapisami zawartymi w decyzji w pkt II.2 warunki dotyczące miejsc parkingowych dla budynku mieszkalno-usługowego są spełnione jeżeli inwestor zabezpieczy wskazaną liczbę miejsc postojowych na każdy lokal mieszkalny czy konkretną powierzchnię użytkową części budynku o funkcji usługowej; przy czym zgodnie z wnioskiem ustalono min. 12 miejsc parkingowych na terenie działki objętej wnioskiem. Ponadto dopuszczono dodatkowe miejsca parkingowe (względem tych niezbędnych do ustalenia na terenie inwestycji), które można byłoby realizować na istniejących stałych parkingach zlokalizowanych w sąsiedztwie (max. odległość 500 m) na podstawie bezterminowej umowy z zarządcą/właścicielem parkingu. Dalej wskazano, że w sytuacji gdy w planowanym budynku zostanie przewidziana taka liczba mieszkań i powierzchnia użytkowa usług, która będzie wymagała zapewnienia większej od 12 miejsc parkingowych (wymaganych na działce nr [...] ark. [...], obręb [...]) – dla dodatkowej liczby miejsc parkingowych, będzie możliwe ich zapewnienie poza terenem inwestycji na zasadach określonych w decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki podkreślił, że w wyroku z 22 września 2017 r. sygn. akt II OSK 107/16 Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, iż brak doręczenia ww. postanowienia wszystkim stronom postępowania nie może mieć wpływu na ocenę czy postanowienie to posiada walor ostateczności, bowiem stronom, którym nie została doręczona decyzja bądź postanowienie przysługuje w takiej sytuacji wyłącznie prawo złożenia wniosku o wznowienie postępowania. NSA stwierdził ponadto, że decyzja o warunkach zabudowy, która poprzedziła wydanie pozwolenia na budowę jest ostateczna, co oznacza, iż nie było przeszkód w dokonaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oceny zgodności pozwolenia na budowę z wymogami decyzji o warunkach zabudowy. Sąd Wojewódzki nie stwierdziwszy zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II OSK 107/16 uznał, że jest związany wykładnią, oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania. Dokonując oceny spełnienia przez inwestora warunków zapewnienia stosownej ilości miejsc postojowych Sąd za prawidłowe uznał stanowisko Wojewody wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wskazać należy, że w planowanym obiekcie zaprojektowano 29 lokali mieszkalnych, a powierzchnia użytkowa dla usług wynosi 217,46 m2, co oznacza, że zgodnie z wytycznymi zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy dla potrzeb przedsięwzięcia należało zaprojektować w sumie 32 miejsca postojowe (29 miejsc postojowych dla 29 mieszkań i 3 miejsca postojowe dla usług). Wojewoda prawidłowo uznał, że na terenie na którym zrealizowana będzie inwestycja zlokalizowanych będzie 13 miejsc postojowych w garażu podziemnym, a brakujące 19 miejsc postojowych zlokalizowanych będzie w odległości nie przekraczającej 500 m od terenu inwestycji (4 miejsca postojowe na parkingu na działce nr [...] przy ul. [...], obr. [...] w [...] oraz 15 miejsc postojowych w hali garażowej na działce nr [...] przy ul. [...] w P.). Inwestor przedłożył bezterminową umowę na użytkowanie tych 4 miejsc parkingowych na działce nr [...] przy ul. [...], obr. [...] w P. Ponadto wykazał, że 15 miejsc postojowych zlokalizowane zostało w hali garażowej przy ul. [...], której inwestor jest współwłaścicielem oświadczając jednocześnie, że miejsca te nie będą przeznaczone w przyszłości na inne cele niż zapewnienie miejsc parkingowych dla przedmiotowego przedsięwzięcia. W ocenie Sądu Wojewódzkiego brak jest uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że zapewnienie miejsc postojowych nie może nastąpić na innej działce niż działka będąca własnością Inwestora. Warunkiem spełnienia tego obowiązku, jest jednak aby miejsca te miały charakter trwały. W rozpoznawanej sprawie przedłożona przez inwestora umowa najmu nie została zawarta tylko na czas budowy ale na czas nieokreślony, co pozwala na stwierdzenie, że miejsca te zostały urządzone (zabezpieczone) na przyszłość. Natomiast rozwiązanie takiej umowy będzie równoznaczne z niewywiązywaniem się przez inwestora z warunków pozwolenia na budowę, co w konsekwencji może doprowadzić do uchylenia ww. pozwolenia. Wbrew twierdzeniom skarżącej organ nie był uprawniony do badania czy umowa została zawarta przez uprawniony do tego podmiot. Ustawodawca nie wyposażył organu administracji w kompetencje związane z badaniem legalności umowy cywilnej, w tym również co do tego, czy strony umowy uprawnione były do jej zawarcia. Takie uprawnienia posiada jedynie sąd powszechny (por. wyrok NSA z 3 sierpnia 2017 r., II OSK 2801/16). Sąd nie dostrzegł również uzasadnionych podstaw aby podzielić stanowisko skarżącej dotyczące niezachowania odległości miejsc postojowych od terenu inwestycji. W tym zakresie Sąd podzielił argumentację Wojewody. W wytycznych Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ odwoławczy zobowiąże inwestora do uzupełnienia projektu zagospodarowania terenu o dokumentację dotyczącą wymagań z § 13 i § 57 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych oraz odniesie się do zarzutu skarżącej w przedmiocie naruszenia systemu korzeniowego drzewa leżącego na granicy działek. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [...] w P., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Pr. bud. w zw. z § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez błędną wykładnię i uznanie, że organ nie jest uprawniony do badania czy umowa najmu miejsc postojowych została zawarta przez uprawniony podmiot, a w konsekwencji przyjęcie, iż wymóg urządzenia miejsc postojowych dla samochodów na działce nieobjętej pozwoleniem na budowę jest spełniony, podczas gdy miejsca te nie zostały zapewnione w sposób trwały, względnie uczestnik nie udowodnił tego w żaden sposób; 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 Pr. bud. i § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 141 § 4 zd. drugie p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a., przez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na braku uwzględnienia przez Sąd zarzutu błędu w ustaleniach faktycznych, polegającego na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia w sprawy, w tym niewyjaśnienie czy: a) umowa najmu miejsc postojowych z dnia 23 maja 2014 r. została zawarta przez uprawniony do tego podmiot, ponieważ umowę zawarto z "administratorem", a nie zarządcą czy właścicielem danego terenu, czego wymagała decyzja o warunkach zabudowy, b) umowa najmu miejsc postojowych pozwala na trwałe zapewnienie przez inwestora wymaganych decyzją o warunkach zabudowy miejsc postojowych, jakie prawo do wynajmowanej nieruchomości przysługuje wynajmującemu i czy jest ono trwałe, c) zapewnione przez inwestora miejsca postojowe znajdują się w odległości przewidzianej w decyzji o warunkach zabudowy, d) miejsca postojowe przy ul. [...] w P. mogą być przeznaczone przez inwestora dla zapewnienia miejsc postojowych dla mieszkańców budynku planowanego u zbiegu ul. [...], – co przełożyło się na wydanie uzasadnienia wyroku nie zawierającego właściwego wskazania dla organów administracji, co do dalszego postępowania w tym zakresie w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi ewentualenie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. 3. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 28 k.p.a. w zw. z 141 § 4 p.p.s.a. przez błędne zastosowanie tej normy, podczas gdy w sprawach związanych z prawem budowlanym zastosowanie ma przede wszystkim art. 28 ust. 2 Pr. bud. i w konsekwencji brak przyznania poszczególnym członkom Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w P. przymiotu strony; 4. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 28 ust. 2 Pr. bud. przez jego niezastosowanie, ewentualnie błędną wykładnię, i nieprzyznanie członkom Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w P. przymiotu strony, pomimo posiadania przez nich indywidualnego interesu prawnego do samodzielnego występowania jako strona postępowania o pozwolenie na budowę oraz uznanie, iż nie wskazali oni zarzutów związanych z bezpośrednim oddziaływaniem planowanej inwestycji na lokale będące ich własnością; 5. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Pr. bud. w zw. z art. 141 § 4 zd. drugie p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a., przez niewłaściwe zastosowanie polegające na braku uwzględnienia przez Sąd zarzutu błędu w ustaleniach faktycznych i polegające na braku dopuszczenia w charakterze strony właścicieli lokali przy [...] w P., którzy mają swój indywidualny interes prawny w występowaniu w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę jako strona, W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie oraz zasądzenie kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano rozstrzygnięcia Sądu Wojewódzkiego podjętego w zaskarżonym wyroku, a jedynie zawartą w jego uzasadnieniu ocenę poszczególnych zagadnień podniesionych przez Wspólnotę Mieszkaniową. Wbrew zarzutom sformułowanym w petitum skargi kasacyjnej (pkt 3, 4, 5) Sąd Wojewódzki zasadnie przyjął, że w świetle art. 6 u.w.l. status strony należało przyznać Wspólnocie Mieszkaniowej w związku z ustaleniem przez organ pierwszej instancji, że budynek przy ul. [...] w P. leży w obszarze oddziaływania budynku objętego pozwoleniem na budowę. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd trafnie stwierdził, że chociaż członkowie wspólnoty mogą działać samodzielnie jako strony w takim postępowaniu, to jednak w niniejszej sprawie nie wystąpiły okoliczności wskazujące na indywidualny interes poszczególnych właścicieli lokali wymagający zaliczenia ich w urzędu do kręgu stron postępowania. Nie ma racji autor skargi kasacyjnej twierdząc, że w niniejszej sprawie organ administracji miał obowiązek z urzędu zbadać oddziaływanie planowanego obiektu na poszczególne lokale znajdujące się w budynku Wspólnoty Mieszkaniowej. Podkreślić trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że w sprawach z zakresu prawa budowlanego mających związek z nieruchomością wspólną zasadniczo stroną postępowania jest wyłącznie wspólnota mieszkaniowa, a tylko wyjątkowo mogą występować poszczególni właściciele lokali, o ile wykażą własny interes prawny związany z bezpośrednim oddziaływaniem planowanej inwestycji na konkretny lokal mieszkalny (por. wyroki NSA z: 18 stycznia 2012 r., II OSK 2047/10, 4 lipca 2013 r., II OSK 583/12, 22 kwietnia 2015 r., II OSK 2266/13, 19 stycznia 2017 r., II OSK 1059/15, 15 lutego 2017 r., II OSK 651/15). Dla porządku należy wskazać, że błędne powołanie w uzasadnieniu wyroku art. 28 k.p.a. zamiast art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie miało znaczenia skoro istota wywodu przedstawionego przez Sąd Wojewódzki była adekwatna do stanu prawnego niniejszej sprawy. Ponadto dodać należy, ż zarzuty kasacyjne Wspólnoty Mieszkaniowej nie mogły być skuteczne w sytuacji, gdy właściciele lokali nie podjęli indywidualnie żadnych działań nakierowanych na wstąpienie do niniejszego postępowania poprzez złożenie środków zaskarżenia, bądź wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie sądowej. W rezultacie zarzuty dotyczące naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 28 k.p.a., art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a. okazały się niezasadne. Jako trafne natomiast uznać należało zarzuty co do stanowiska Sądu Wojewódzkiego wyrażonego w uzasadnieniu wyroku w zakresie wykładni i zastosowania w niniejszej sprawie przepisów art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego w związku z § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W świetle wymienionych przepisów organ architektoniczno-budowlany miał obowiązek w niniejszej sprawie przed wydaniem pozwolenia na budowę sprawdzić zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy oraz zgodność projektu zagospodarowania terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi w zakresie rozwiązań związanych z urządzeniem miejsc postojowych dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo oraz osób niepełnosprawnych. Stosownie do § 18 ust. 2 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne. W rozpoznawanej sprawie nie była sporna okoliczność, że zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy z 8 kwietnia 2013 r. inwestor miał obowiązek zaprojektować 29 miejsc postojowych dla 29 mieszkań i 3 miejsca postojowe dla usług, przy czym 12 miejsc postojowych powinno być urządzonych na terenie działek nr [...] przewidzianych pod planowaną zabudowę budynkiem mieszkalno-usługowym, natomiast co do brakujących miejsc postojowych dopuszczono możliwość ich "zabezpieczenia" na istniejących stałych parkingach zlokalizowanych w sąsiedztwie (max. odległość 500 m) na podstawie bezterminowej umowy z zarządcą/właścicielem parkingu. W decyzji o warunkach zabudowy organ zastrzegł dodatkowo, że: "rozwiązanie umowy na wydzierżawienie miejsc postojowych wymaganych do wnioskowanego przedsięwzięcia będzie równoznaczne z niewywiązaniem się przez inwestora z warunków, które będą podstawą do wydania pozwolenia na budowę budynku, co w konsekwencji może doprowadzić do uchylenia ww. pozwolenia". Z treści decyzji o warunkach zabudowy wynika w sposób ewidentny, że ustalone przez właściwy organ warunki dotyczące obsługi komunikacyjnej miały zagwarantować uwzględnienie w projekcie budowlanym wymaganych miejsc postojowych zabezpieczających w sposób trwały i rzeczywisty potrzeby przyszłych mieszkańców i użytkowników planowanego budynku mieszkalno-usługowego. Wobec powyższego organ orzekający w przedmiocie pozwolenia na budowę powinien rzetelnie sprawdzić, czy zaproponowane przez inwestora rozwiązania odpowiadają wymogom § 18 ust. 1 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. stanowiącego, że zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. W rozpoznawanej sprawie Sąd Wojewódzki prawidłowo wywiódł, że zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy część miejsc postojowych może być urządzona na działkach niebędących własności inwestora, z zastrzeżeniem, że muszą to być miejsca, które będą miały charakter trwały. Przyjmując takie założenie, Sąd Wojewódzki jednak nie zweryfikował w sposób właściwy stanowiska organów obu instancji dotyczącego miejsc postojowych w ramach spornego przedsięwzięcia. Sąd Wojewódzki powinien mieć bowiem na uwadze, że zasadniczo miejsca parkingowe powinny być zaprojektowane i urządzone na terenie należącym do inwestora, w miejscu realizacji planowanej zabudowy. Trafnie wskazuje się w orzecznictwie, że istotą obowiązujących regulacji jest doprowadzenie do tego, aby nowa inwestycja budowlana w zakresie parkowania samochodów nie obciążała wyłącznie dróg publicznych, jak również parkingów urządzonych dla sąsiednich nieruchomości (pro. wyrok NSA z 14 listopada 2007 r., II OSK 1498/06; wyrok WSA z 7 listopada 2012 r., II SA/Ke 593/12). Jednocześnie w orzecznictwie zwraca się uwagę na konieczność indywidualnego podejścia w zakresie wymogów dotyczących miejsc parkingowych celem uwzględnienia konkretnych okoliczności faktycznych dotyczących projektowanej inwestycji (por. Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, LexisNexis, Warszawa 2014, s. 469 i powołane tam wyroki sądów administracyjnych). Jako sytuacje wyjątkowe traktuje się możliwość zapewnienia miejsc postojowych w sposób trwały poza terenem inwestycji np. na parkingach ogólnodostępnych (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2014 r., II OSK 2121/12; wyrok WSA z 17 czerwca 2016 r., II SA/Kr 421/16). Z tych względów w rozpatrywanej sprawie rzeczą organu administracji było wnikliwe sprawdzenie projektu zagospodarowania terenu inwestycji pod kątem zgodności z § 18 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. Zgodzić się należało z zarzutami kasacyjnymi, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie był wystarczający do stwierdzenia, że warunki w zakresie zabezpieczenia miejsc postojowych zostały spełnione. Przede wszystkim Sąd Wojewódzki błędnie przyjął, że organ architektoniczno-budowlany bez żadnych czynności wyjaśniających powinien uwzględnić przy rozstrzyganiu sprawy umowę najmu 4 miejsc parkingowych na działce [...]przy ul. [...] w P. oraz oświadczenie inwestora, dotyczące 15 miejsc postojowych zlokalizowanych na działce nr [...] w hali garażowej budynku przy ul. [...]. Należy przyjąć, że Organ prowadzący postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę powinien dysponować dokumentacją pozwalającą usunąć wątpliwości zgłaszane przez Wspólnotę Mieszkaniową w zakresie miejsc postojowych, tak aby zachowany został nakaz z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, zgodnie z którym obiekt budowlany należy projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, zapewniając m.in. poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. W ramach obowiązków przewidzianych w art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego rzeczą właściwego organu było sprawdzenie, czy dokumentacja złożona przez inwestora dowodzi tego, że urządzenie miejsc postojowych na wskazanym parkingu oraz hali garażowej pobliskiej nieruchomości ma charakter trwały i rzeczywisty. Trzeba w tym miejscu zauważyć, że miejsca postojowe zlokalizowane na działkach nr [...] i [...] są elementem przedsięwzięcia budowlanego objętego decyzją o pozwoleniu na budowę. Jeżeli więc prawo inwestora do urządzenia miejsc postojowych na parkingu ogólnodostępnym miało wynikać z umowy najmu, to powinny być w niej zawarte podstawowe dane identyfikujące tę nieruchomość (numer księgi wieczystej) oraz właściciela i tytuł prawny podmiotu wynajmującego. Tymczasem przedstawiona przez inwestora umowa najmu z 23 maja 2014 r. nie zawierała podstawowych informacji pozwalających na ustalenie okoliczności istotnych dla oceny zachowania wymogów decyzji o warunkach zabudowy w przedmiocie miejsc postojowych. Wbrew stwierdzeniu Sądu Wojewódzkiego w sprawie nie chodziło o badanie przez organ administracji "legalności umowy cywilnej", lecz sprawdzenie, czy zawarta przez inwestora umowa najmu gwarantuje zachowanie wymogów prawnych odnoszących się do miejsc postojowych związanych z realizacją zaprojektowanego budynku mieszkalno-usługowego. Sąd Wojewódzki nie dostrzegł również, że organy obu instancji nie zweryfikowały w poprawny sposób złożonego oświadczenia, dotyczącego urządzenia 15 miejsc postojowych w istniejącym już budynku przy ul. [...], którego współwłaścicielem jest inwestor. Przede wszystkim organ odwoławczy wbrew zasadom rządzącym korzystanie z nieruchomości przez współwłaścicieli (art. 195, 198, 199, 201, 202, 203, 206 k.c.) – przyjął, że inwestor odpowiednio do posiadanego udziału w prawie własności (460,78/425018) może samodzielnie dysponować częścią garażu (460,78 m2, pozwalającą na wydzielenie brakujących 15 miejsc postojowych. Należy zaznaczyć, że w przypadku współwłasności nieruchomości do rozporządzania rzeczą wspólną (częścią tej rzeczy) oraz do innych czynności przekraczających zwykły zarząd potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W niniejszej sprawie inwestor nie wykazał, aby w ramach porozumienia ze współwłaścicielami, bądź podziału quod usum mógł samodzielnie dysponować częścią garażu podziemnego w budynku przy ul. [...] w celu trwałego urządzenia miejsc postojowych dla użytkowników planowanego budynku mieszkalno-usługowego przy ul. [...]. Ponadto żaden z orzekających organów nie przeprowadził analizy dokumentacji budowlanej budynku przy ul. [...] i nie ustalił jaka ilość miejsc postojowych powinna być według pozwolenia na budowę zabezpieczona odpowiednio do ilości lokali mieszkalnych (powierzchni usługowej) tego budynku. Trzeba bowiem założyć, że tylko istniejąca nadwyżka miejsc w hali garażowej wskazanego budynku (ponad ilość wynikającą z pozwolenia na budowę) mogłaby stanowić rezerwę dla zabezpieczenia miejsc postojowych potrzebnych dla nowej inwestycji, w tym dla spornego budynku mieszkalno-usługowego. Rację ma autor skargi kasacyjnej, że należy wykluczyć sytuację polegającą na tym, iż miejsca postojowe, które zostały "użyte" dla spełnienia wymogów dla inwestycji przy ul. [...] zostaną jednocześnie wykorzystane dla projektowanej budowy przedmiotowego budynku. Niewątpliwie taka praktyka "przypisywania" tych samych miejsc postojowych do kolejnych inwestycji wypaczałaby sens unormowań obowiązujących w tym zakresie. Jako nietrafną należało natomiast uznać argumentację strony skarżącej co do niedostatecznego wyjaśnienia kwestii związanej z ustalonym w decyzji o warunkach zabudowy wymogiem, aby miejsca postojowe były zabezpieczone na parkingach zlokalizowanych w odległości max. 500 m od planowanego budynku. Dlatego obowiązkiem organu przy ponownym rozpoznawaniu sprawy będzie dokładne wyjaśnienie, czy zaproponowane przez inwestora rozwiązania projektowe w zakresie miejsc postojowych gwarantują rzeczywiste i trwałe ich urządzenie poza terenem przeznaczonym pod realizację planowanego budynku mieszkalno-usługowego, zgodnie z wymogami prawnymi. Przedstawiona powyżej ocena i wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego muszą być przez organ odwoławczy uwzględnione obok wskazań Sądu Wojewódzkiego co do potrzeby uzupełnienia dokumentacji projektowej przez inwestora oraz zbadania wymogów wynikających z § 13 i § 57 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., a także wyjaśnienia kwestii dotyczącej naruszenia systemu korzennego drzewa znajdującego się na granicy działek. Wobec tego, że zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu – nie zasługiwał na uwzględnienie wniosek o jego uchylenie. W konsekwencji orzeczono jak w sentencji zgodnie z art. 184 p.p.s.a.