IV SA/Po 1095/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) WSA Maciej Busz Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi S. W. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę Sygn. akt IV SA/Po [...] Uzasadnienie Postanowieniem z dnia 17 sierpnia 2016 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej jako PINB, organ I instancji), wskazując na art. 149 § 3 w związku z art. 148 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 i § 2 oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze. zm., dalej kpa) odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w trybie art. 145 § 1 pkt 2 Kpa, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia 30 kwietnia 2013 r. sygn. [...], dotyczącej budowy chodnika w drodze powiatowej 3235P w m. S. M. w ulicy [...] - obiektu zlokalizowanego na działkach oznaczonych nr geodezyjnym [...], [...], [...], [...], [...], [...], obr. S. M. , gm. S. M., którego inwestorem jest Z. K., [...] ul. [...] d. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że 30 kwietnia 2013 r. PINB w K. wydał decyzję, która zakończyła postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej budowy chodnika w drodze powiatowej 3235P w m. S. M. w ulicy [...]. Powyższą decyzją tut. organ odstąpił od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót w celu doprowadzenia wykonanych robót - budowy chodnika w drodze powiatowej nr 3235P w m. S. M. w ul. [...] do stanu zgodnego z prawem. Decyzja stała się ostateczna z dniem 21-05-2013 r. W postępowaniu administracyjnym wszczętym z urzędu nie brał udziału jako strona S. W., współwłaściciel zabudowanej nieruchomości oznaczonej nr geod. [...] w m. S. M. przy ul. [...] zlokalizowanej po drugiej stronie drogi powiatowej nr 3235P i wybudowanego chodnika. O wydaniu powyższej decyzji z dnia 30 kwietnia 2013 r. S. W. został powiadomiony w zawiadomieniu Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., o sposobie załatwienia skargi z dnia 27-05-2013 r. w związku z rozpatrywaną przez organ II instancji, skargą na postępowanie tut. organu w przedmiotowej sprawie. Dalej organ podniósł, że w dniu 29-06-2016 r. wpłynęło do organu pismo S. W. dotyczące żądania wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją PINB w K. z dnia 30-04-2013 r. Pismo zawiera wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1, pkt 2 Kpa. Wnioskodawca wskazał, że kończąca postępowanie administracyjne ostateczna decyzja została wydana w wyniku przestępstwa z art. 145 § 1 pkt 2 Kpa. Zarzucany czyn zabroniony polegać ma na zaniechaniu zapewnienia G. M. czynnego udziału w postępowaniu oraz odstąpieniu w decyzji administracyjnej od nakazania inwestorowi określonych robót budowlanych. Organ I instancji pismem z dnia 29-07-2016 r. wezwał S. W. do przedłożenia dowodu stwierdzającego interes prawny lub obowiązku w postępowaniu administracyjnym, którego wznowienia żąda. W wyznaczonym terminie wnioskodawca powtórzył swoje żądanie wznowienia postępowania jednak nie przedłożył żadnych dowodów na istnienie swojego interesu prawnego lub obowiązku. PINB podkreślił, że przywołana decyzja z dnia 30 kwietnia 2013 r. była już przedmiotem rozpatrywania wniosku o wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Sprawa została zakończona wydaniem przez tutejszy organ postanowienia z dnia 15 października 2013 r. odmawiającego wznowienia postępowania, które zostało utrzymane w mocy przez organ II instancji postanowieniem z dnia 03 grudnia 2013 r. W skutek złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na postanowienie organu II instancji, wyrokiem IV SA/Po 130/04 z dnia 27 sierpnia 2014 r . oddalono skargę. W ocenie organu w innych przypadkach, w tym m.in. w trybie art. 145 § 1 pkt 2 Kpa wznowienie postępowania może nastąpić z urzędu, jeśli zaistnieje okoliczność podana w przepisach art. 145 § 1 Kpa. Jednocześnie art. 145 § 2 Kpa dopuszcza wznowienie postępowania przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa orzeczeniem sadu lub innego organu - jednakże wyjątkowo, to jest wyłącznie w sytuacji, gdy popełnienie przestępstwa jest oczywiste, a równocześnie występuje przesłanka w postaci zagrożenia bezpieczeństwa dla życia bądź zdrowia ludzi lub poważnej szkody społecznej. Z uwagi, na to że taka okoliczność w niniejszej sprawie nie zachodzi ani nawet nie wynika z twierdzeń wnioskodawcy organ odmówił wznowienia postępowania. W zażaleniu na opisane postanowienie S. W. zażądał uchylenia postanowienia PINB oraz wnikliwego zbadania sprawy przez organ II instancji. Postanowieniem z 06 października 2016 r. Nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego, wskazując na art. 138 § 2 w związku z art. 123 Kpa uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ II instancji wyjaśnił, iż postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego, określone w art. 145 Kpa jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, stanowiącym wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznej, wyrażonej w art. 16 § 1 Kpa. Zgodnie z art. 149 § 3 Kpa odmowa wznowienia postępowania następuje w formie postanowienia. Taka sytuacja oznacza, że podstawą do odmowy mogą być tylko względy formalne, a nie merytoryczne. Wydanie postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania jest możliwe tylko wtedy, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy wnioskodawca złożył żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu określonego w art. 148 § 1 i 2 Kpa. Zgodnie z art. 148 § 1 "Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania". W ocenie WWINB w pierwszej kolejności organ nadzoru budowlanego właściwy w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego (w omawianej sprawie PINB w K.) winien zbadać, czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony w terminie. Bowiem jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 08.05.2013r., sygn. akt IV SA/Po 22/13 istnieje "obowiązek badania podstaw formalnych wniosku, ponieważ tylko brak tych podstaw i uchybienie terminowi w złożeniu wniosku pozwala na wydanie postanowienia w trybie art. 149 § 3 Kpa.(...)". Nadto sąd we wskazanym wyroku dodatkowo wyjaśnił, iż "Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organy administracji publicznej w pierwszej kolejności powinny skontrolować przesłanki formalne wniosku o wznowienie postępowania - w niniejszym postępowaniu przede wszystkim przedmiotowe, a także skontrolować zachowanie terminu do złożenia wniosku wznowieniowego. Brak zachowania terminu, bądź brak przyczyn przedmiotowych powinny skutkować wydaniem postanowienia w trybie art. 149 § 3 Kpa". Przy czym badanie terminu z art. 148 Kpa przez organ II instancji jest niewystarczające i niewłaściwe. Jak stwierdził sąd w ww. wyroku w sytuacji kiedy organ II instancji poweźmie wątpliwości co do zachowania terminu do złożenia wniosku wznowieniowego, nie powinien utrzymać w mocy postanowienia będącego przedmiotem zażalenia, lecz powinien orzec kasatoryjnie, wskazując na obowiązek badania podstaw formalnych wniosku przez organ I instancji, tj. zachowania wskazanego wyżej terminu. WWINB wyjaśnił zatem, iż podczas ponownego rozpatrywania sprawy organ powiatowy winien w pierwszym rzędzie samodzielnie zbadać podstawy formalne wniosku i wyjaśnić czy został on złożony w terminie. Należy zatem ustalić w sposób jednoznaczny, kiedy wnioskodawca dowiedział się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją PINB w K. z dnia 30.04.2013 r. Uwzględniając powyższe rozważania zasadnym stało się uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, na podstawie art. 138 § 2 Kpa. Podczas ponownego rozpatrywania sprawy PINB w K. winien w pierwszej kolejności ustalić, czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony w terminie, wynikającym z art. 148 § 1 Kpa, a następnie w zależności od poczynionych ustaleń, podjąć stosowne działania w sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu S. W. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz m.in. o zobowiązanie Z. K. do rozebrania chodnika wybudowanego w drodze samowoli budowlanej i wybudowanie go on nowa zgodnie z prawem. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, dokonywaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak wynika z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), następuje jedynie wówczas, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny, dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia kasacyjnego, uchylającego na podstawie art. 138 § 2 Kpa postanowienie organu I instancji w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania, w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., nie stwierdził naruszeń prawa dających podstawę do jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Na wstępie rozważań zwrócić należy uwagę, iż jedną z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego jest wyrażona w art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego zasada trwałości decyzji ostatecznych, która ma na celu nie tylko ochronę praw nabytych strony, ale w ogóle istniejącego porządku prawnego. Pewność obrotu prawnego wymaga, by decyzje ostateczne były co do zasady trwałe. W systemie prawa polskiego każda ostateczna decyzja administracyjna korzysta z domniemania prawidłowości. Organ, który wydał decyzję wadliwą, jest tą decyzją związany do czasu jej zmiany w sposób przewidziany prawem. Wszelkie decyzje ostateczne organów administracyjnych, zgodnie z zasadą ich trwałości, mogą być weryfikowane zupełnie wyjątkowo, tylko i wyłącznie w określonych trybach nadzwyczajnych. Doniosłość tej zasady powoduje, jak się podkreśla w doktrynie prawa administracyjnego, że stabilizacja porządku prawnego jest wartością większą niż potrzeba eliminowania z obrotu prawnego wadliwych decyzji. Mimo to ustawodawca przewidział tryby wzruszania decyzji ostatecznych, a jednym z nich jest przewidziana w rozdziale 12 działu II k.p.a. możliwość wznowienia postępowania. Postępowanie o wznowienie jest odrębnym, obok postępowania o stwierdzenie nieważności oraz postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji dotkniętej wadami niekwalifikowanymi bądź decyzji prawidłowej, trybem wzruszenia decyzji ostatecznych. Przedmiotem tego postępowania nadzwyczajnego jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Zauważyć jednak należy, iż omawiane postępowanie nie stanowi kolejnej "trzeciej instancji", w której bada się sprawę ponownie w jej całokształcie. Wspomnianą kontrolę wyznaczają określone przepisami przesłanki, wystąpienie których dopiero otwiera możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Oznacza to, że korzystanie z tego nadzwyczajnego środka procesowego może mieć miejsce wyłącznie w przypadkach i na zasadach określonych w k.p.a. Omawiany tryb służy rozwiązaniu sytuacji, kiedy po wydaniu decyzji ostatecznej ujawniła się wadliwość postępowania, na którym oparto ostateczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej albo, gdy powstały później okoliczności, które pozbawiają znaczenia przesłanki, na jakich oparto rozstrzygnięcie sprawy. Ustawodawca w art.145 § 1, art.145a § 1 i art.145b § 1 k.p.a. wymienił istotne wady postępowania, których wystąpienie obliguje organ do wznowienia postępowania w celu sprawdzenia, czy jakaś z wad postępowania nie wpłynęła na treść rozstrzygnięcia. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwracano uwagę, że wznowienie postępowania administracyjnego jest jednym z nadzwyczajnych trybów procesowych, którego przedmiotem jest weryfikacja prawidłowości decyzji ostatecznej wydanej w zwykłym postępowaniu administracyjnym. W uchwale 7 sędziów NSA z dnia 2 grudnia 2002 r., sygn. akt OPS 11/02 (ONSA 2003/3/86) stwierdzono, że "Celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości zakończonego postępowania zwykłego, ustalenie, czy i w jakim zakresie wadliwość postępowania zwykłego wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym, oraz, w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej, doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa (art. 151 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 k.p.a.). Decyzje wydane po wznowieniu postępowania dotyczą zatem w końcowym rezultacie bytu prawnego decyzji ostatecznych wydanych w postępowaniu zwykłym. Postępowanie wznowieniowe toczy się tym samym w zawężonych ramach. Jego przedmiotem nie jest ponowne rozpoznanie sprawy we wszystkich jej aspektach, a jedynie zbadanie, czy zaszły wyjątkowe okoliczności, powołane przez wnioskodawcę, a wymienione w art. 145 § 1, art.145a § 1 i art.145b § 1 k.p.a. i ich znaczenia dla rozstrzygnięcia istoty sprawy. Przepisy normujące instytucję wznowienia postępowania wyodrębniają dwa etapy tego postępowania. W pierwszym etapie organ, który jest właściwy do załatwienia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną, bada czy podanie o wznowienie wniosła strona w rozumieniu art. 28 k.p.a., tj. podmiot, który powołuje się na swój interes prawny, czy wskazano w nim ustawowe przesłanki wznowienia, a także, czy dotyczy ono decyzji ostatecznej oraz czy zostało wniesione w terminie określonym w art. 148 k.p.a. Pozytywne ustalenia w tym zakresie uzasadniają wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania, które rozpoczyna drugi etap postępowania i stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2 k.p.a.). W ocenie Sądu WWINB prawidłowo w kontrolowanym postępowaniu stwierdził, że działanie organu pierwszej instancji było wadliwe, naruszające przepisy postępowania administracyjnego w sposób istotny, albowiem organ nie zbadał czy przedmiotowy wniosek został złożony w terminie. Organ winien przede wszystkim ustalić, kiedy wnioskodawca dowiedział się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postepowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia 30.04.2013 r. Złożenie podania o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne, które winno zakończyć się wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania lub odmową wznowienia postępowania – art. 149 § 1 i 3 kpa. Stosownie zaś do art. 148 § 1 kpa podanie o wznowienie wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w w/w sprawie decyzję w pierwszej instancji w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia. Jak podkreśla NSA w wyroku z dnia 6 lipca 2006 r., II OSK 976/05, LEX nr 275519, organ administracji obowiązany jest z urzędu badać zachowanie terminu złożenia wniosku o wznowienie postępowania, bowiem wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, mimo uchybienia terminowi, stanowi rażące naruszenie prawa, i godzi w zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 6 maja 2010 r., II OSK 773/09, LEX nr 597851, przystąpienie do rozpoznania sprawy wznowieniowej w wypadku niedotrzymania przez wnioskodawcę ustawowego terminu złożenia wniosku i wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty jest dotknięte wadą nieważnościową (art. 156 § 1 pkt 2) wobec rażącego naruszenia przepisu art. 148 § 1, przewidującego, że tylko wniosek złożony w terminie należy uznać za dopuszczalny (podobnie wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2014 r., II OSK 2043/12, LEX nr 1450858). Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.