II SAB/Gl 46/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.), Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2016 r. sprawy ze skargi Z. C. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. do wydania w terminie 1 miesiąca aktu w sprawie wniosków Z. C. z dnia 23 października 2014 r. i 27 listopada 2014 r. 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszenia prawa, 3. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 23 października 2014r. Z. C. obecnie skarżący zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. ( dalej: PINB) o wszczęcie postępowania w celu wyegzekwowania od sąsiada Z. N. wykonania orynnowania należącego do niego budynku gospodarczego usytuowanego bezpośrednio przy budynku należącym do wnoszącego. Pismem z dnia 17 listopada 2014r. PINB w M. zawiadomił strony o planowanych czynnościach kontrolnych. Następnie w dniu 25 listopada 2014r. przeprowadził kontrolę budynku gospodarczego w toku której potwierdził brak orynnowania od strony północno-wschodniej. W piśmie z dnia 27 listopada 2014r. Z. C. rozszerzył zakres wcześniejszego wniosku wnosząc o wyegzekwowanie od Z. N. podwyższenia komina o 1,5m oraz zamurowania otworu okiennego w ścianie znajdującej się w granicy działki. W dniu 2 lutego 2015r. Z. C. wniósł zażalenie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB) na bezczynność organu I instancji. Postanowieniem z dnia [...] r. [...]WINB uznał zażalenie za zasadne i wyznaczył PINB w M. dodatkowy termin na załatwienie sprawy do dnia 30 czerwca 2015r. W piśmie z dnia 12 czerwca 2015r. skierowanym do Z. C. PINB w M. wyjaśnił dlaczego nie znajduje podstaw do ingerencji w zakresie wnioskowanym przez skarżącego. W dniu 2 lipca 2015r. Z. C. skierował do [...]WINB pismo wskazując, że wnosi odwołanie od postanowienia PINB w M. z dnia [...] r. Postanowieniem z dnia [...] r. [...]WINB stwierdził niedopuszczalność zażalenia, wyjaśniając przy tym, że w sytuacji gdy organ stwierdził brak podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu nie miał obowiązku wydawania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. W dniu 13 sierpnia 2015r. Z. C. wniósł pismo do PINB o wydanie decyzji lub postanowienia, aby mógł je zaskarżyć. Na powyższe pismo PINB udzielił odpowiedzi pismem z dnia 19 sierpnia 2015r. Kolejno pismami z dnia 24 sierpnia 2015r. i 25 sierpnia 2015r. Z. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność zarówno PINB w M. jak i [...]WINB, domagając się przy tym merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 1 września 2015r. sprawy dotyczące bezczynności organów obu instancji zostały rozdzielone do odrębnego rozpoznania. Postanowieniem z dnia 19 października 2015r. sygn. akt II SAB/Gl 40/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę na bezczynność [...]WINB. W odpowiedzi na skargę PINB w M. wniósł o jej oddalenie wskazując, że z faktu podjęcia czynności kontrolnych nie można wywodzić konieczności wydania kwalifikowanego aktu administracyjnego a udzielenie skarżącemu odpowiedzi w trybie art.237 § 3 k.p.a. wyklucza bezczynność organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do ustalenia, czy pisma skarżącego z dnia 23 października 2014r i z dnia 27 listopada 2014r. stanowiły w istocie wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego dotyczącego niezgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi wykonania orynnowania budynku gospodarczego, komina oraz otworu okiennego a w konsekwencji, czy skarga na bezczynność organu powiatowego przejawiająca się w nie wszczęciu postępowania administracyjnego jest dopuszczalna. Warunkiem dopuszczalności skargi zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2012r. poz. 270 z późn. zm. dalej: "p.p.s.a.") jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku skargi na niezałatwienie sprawy w terminie lub przewlekłe prowadzenie postępowania niezbędne jest złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia, jak stanowi art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz. 23 dalej: "k.p.a."). Dopiero po wyczerpaniu wskazanego trybu strona może wnieść skargę do Sądu. Dla uznania wyczerpania toku zażaleniowego przez stronę wystarczające jest wskazanie, że złożyła ona stosowne zażalenia do organu wyższego stopnia. Przy ocenie dopuszczalności skargi nie ma znaczenia sposób rozpoznania takiego zażalenia przez właściwy organ wyższego stopnia. W niniejszej sprawie zażalenie takie zostało złożone i zostało rozpoznane Na wstępie rozważań należy podnieść, że w orzecznictwie NSA wielokrotnie podkreślono, że w demokratycznym państwie prawnym nie jest dopuszczalne zamykanie drogi do postępowania administracyjnego przez stosowanie procedury postępowania skargowo-wnioskowego regulowanego przepisami Działu VIII k.p.a. Stanowi o tym expressis verbis art. 233 k.p.a., zgodnie z którym "Skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę. Jeżeli skarga taka pochodzi od innej osoby, może spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, chyba że przepisy wymagają do wszczęcia postępowania żądania strony". Ustawodawca przyjmuje tutaj generalną zasadę pierwszeństwa postępowania jurysdykcyjnego przed skargowym i transformacji skargi w odpowiedni środek postępowania jurysdykcyjnego. Przesądzenie poza postępowaniem administracyjnym, w formie zawiadomienia o załatwieniu skargi (pisma PINB z dnia 12 czerwca 2015r. oraz z dnia 19 sierpnia 2015r.), pozbawia jednostkę wszelkich praw procesowych, a zwłaszcza prawa do zaskarżenia w toku instancji a następnie zaskarżenia na drodze sądowej. Ten kierunek wykładni potwierdza brzmienie art. 61a § 1 k.p.a., w myśl którego gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania ( por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2011r., sygn. akt II OSK 584/11, wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012r. sygn. akt II OSK 1573/11 dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem żądanie wszczęcia postępowania w sprawie wymaga załatwienia w formach postępowania administracyjnego albo przez nadanie biegu, albo poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Natomiast brak wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania przesądza o bezczynności organu administracji publicznej ( por. wyrok NSA z dnia 31 października 2012r. sygn. akt II OSK 1930/12, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 14 stycznia 2016r. sygn. II SAB/Ol 79/15, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 grudnia 2015r. sygn. akt II SAB/Gd 163/15 dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dodatkowo, także w doktrynie wskazuje się, że "gdy skarga pochodzi od strony i w istocie wyczerpuje znamiona czynności procesowej postępowania jurysdykcyjnego, powinna być zakwalifikowana jako odpowiednia czynność tego postępowania i zgodnie z przepisami odnoszącymi się do tego postępowania załatwiona. Jeżeli natomiast skarga pochodzi od osoby niebędącej stroną, ani podmiotem na prawach strony, należy ją potraktować i załatwić tak jak skargę właściwą (actio popularis). Tak samo też powinna być potraktowana skarga strony dotycząca postępowania jurysdykcyjnego, która jednakże nie wyczerpuje znamion żadnej z przewidzianych przez prawo czynności procesowych." (Z.R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego na żądanie, Ius Novum 2008, nr 1, poz. 114). Skarga może być potraktowana jako wniosek o wszczęcie postępowania tylko wówczas, gdy pochodzi od strony, tzn. gdy podmiot składający ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Ponadto należy zauważyć, iż odmowy wszczęcia postępowania nie można domniemywać. Prawna forma odmowy wszczęcia postępowania, czyli postanowienie o którym mowa w art. 61a § 1 k.p.a., tak jak w poprzednim stanie prawnym decyzja oparta o art.157 § 3 k.p.a. jest ważna dla ochrony jednostki w zakresie skuteczności czynności procesowej żądania wszczęcia postępowania ( por. B. Adamiak w B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz C.H. Beck 2011r.,s.298). Obowiązek wydania przez organ postanowienia usuwa niepewność wnioskodawcy w tym zakresie, a konieczność uzasadnienia przez organ postanowienia otwiera możliwość skutecznego zakwestionowania odmowy wszczęcia postępowania ( por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2014r. sygn. akt I OSK 841/14 dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze, zdaniem Sądu pismo skarżącego z dnia: 23 października 2014r. uzupełnione pismem z dnia 27 listopada 2014r. w istocie stanowiło wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, gdyż z jego treści wynikało, że skarżący żąda usunięcia naruszenia prawa polegającego na zalewaniu terenu jego posesji wodami opadowymi spływającymi z dachu budynku sąsiada oraz sprawdzenia legalności wykonania w budynku zlokalizowanym w granicy działki komina i otworu wypełnionego luksferami, a interes prawny wywodził z faktu, iż jest właścicielem nieruchomości w granicy której znajduje się sporny budynek. Na marginesie należy zauważyć, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, iż art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego nie zawierają regulacji w zakresie wszczęcia postępowania w tych sprawach. Jeżeli zatem przepis prawa nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek, nie jest dopuszczalne wyprowadzenie ograniczenia co do wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu. Brak jest więc uzasadnionych podstaw do wyłączenia dopuszczalności wszczęcia postępowania na żądanie strony poprzez przyjęcie wyłącznie zasady oficjalności (wszczęcia postępowania z urzędu). Podkreślić należy, że w razie gdy jednostka żąda wszczęcia postępowania ze względu na swój interes prawny, to nie można jej tego prawa pozbawić wywodząc o dopuszczalności wszczęcia postępowania jedynie z urzędu (wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1573/11 dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art.149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do wydania w terminie jednego miesiąca aktu ( którego treści Sąd nie przesądza) w sprawie wniosków skarżącego Z. C. z dnia 23 października 2014r. i z dnia 27 listopada 2014r. Ponadto, stosownie do treści art.149 1a p.p.s.a., Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bowiem PINB w M. podjął czynności kontrolne i udzielał stronie informacji na temat stanowiska organu, odnosząc się przy tym do podnoszonych w pismach skarżącego argumentów. Z tych powodów nie było również podstaw do wymierzenia organowi grzywny. W przedmiocie kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200 i art. 209 p.p.s.a.