II SAB/Gl 48/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 lutego 2016 r. sprawy ze skargi W.K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych 1. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala skargę w pozostałym zakresie, 4. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. na rzecz skarżącego kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 13 listopada 2014 r. W. K. (obecnie skarżący) wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z prośbą o przeprowadzenie kontroli budynku usytuowanego na nieruchomości nr 1 przy ul. [...] w W. Wnioskodawca zaznaczył, że należący do sąsiadki – J. P. budynek, najprawdopodobniej nie posiada fundamentów. Zawiadomieniem z dnia 28 listopada 2014 r. organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji poinformował strony o dacie i godzinie oględzin wspomnianego budynku, a następnie w dniu 18 grudnia 2014 r. oględziny te zostały przeprowadzone, a w ich trakcie sporządzono protokół. W piśmie z dnia 24 stycznia 2015 r., skierowanym do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (data wpływu: 28 stycznia 2015 r.), zatytułowanym "Skarga", skarżący sformułował szereg zarzutów względem organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji, zarzucając temu organowi łamanie prawa oraz opieszałość w działaniu. Organ, którego działalność była przedmiotem skargi strony, ustosunkował się do podniesionych zarzutów w piśmie z dnia 27 lutego 2015 r. skierowanym do organu odwoławczego. Następnie pismem z dnia 17 marca 2015 r. skarżący zwrócił się do organu pierwszej instancji o wszczęcie postępowania dotyczącego ocieplenia przez J. P. ściany budynku znajdującego się na nieruchomości o numerze 1 przy ul. [...] w W., która to ściana graniczy z nieruchomością należącą do skarżącego. Zawiadomieniem z dnia 25 marca 2015 r. organ poinformował skarżącego oraz właścicielkę nieruchomości przy ul. [...] o terminie oględzin spornego budynku. Z kolei pismem z dnia 19 marca 2015 r. J. P. zwróciła się do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. o zbadanie sprawy i przeprowadzenie oględzin budynków znajdujących się na posesjach 1 i 2 w miejscowości W., Gmina L.. Wniosek ów został przekazany wg właściwości Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Z. W dniu 13 kwietnia 2015 r. organ ten przeprowadził oględziny stanu technicznego budynku znajdującego się na nieruchomości nr 1. Zawiadomieniem z dnia 23 czerwca 2015 r. organ pierwszej instancji poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego rozbudowanej części budynku mieszkalnego zlokalizowanego na nieruchomości o numerze 1, położonej przy ul. [...] w W. Następnie, zawiadomieniem z dnia 24 czerwca 2015 r. poinformowano strony o terminie rozprawy administracyjnej, która miała miejsce w dniu [...] r. Skarżący, w piśmie z dnia 30 czerwca 2015 r. (skierowanym do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. ) oraz w piśmie z dnia 16 lipca 2015 r. (skierowanym do Wojewódzkiego Inspektora nadzoru Budowlanego w K.) składał skargi na poszczególnych pracowników organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji. Pisma te zostały potraktowane jako wniosek strony o wyłączenie organu. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. odmówił wyłączenia pracowników od prowadzenia sprawy. Z kolei postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł o wyłączeniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. od załatwienia sprawy i wyznaczył do załatwienia sprawy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta D. Skarżący w dniu 5 października 2015 r. wniósł, za pośrednictwem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. Skarżący opisał dotychczasowy przebieg postępowania a zarzuty w niej sformułowane oprał na braku bezstronności i celowym przedłużaniu toczącego się postępowania, co jego zdaniem spowodowane było stronniczością pracowników organu. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. opisał przebieg postępowania, a odnosząc się do sformułowanych w skardze zarzutów podniósł, że brak jest podstaw do uznania, iż postępowanie toczyło się w sposób przewlekły. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem organ dopuścił się opieszałości w rozpoznawaniu sprawy. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania, wyrażoną w art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 – zwanej dalej k.p.a.), organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Oznacza to, że po otrzymaniu jakiegokolwiek pisma, w którym obywatel zwraca się o podjęcie określonych czynności, zgodnie z treścią art. 7 k.p.a., należy przede wszystkim ustalić kto i czego domaga się od organu. Znaczące jest przy tym, że wszelkie czynności z tym związane winny być podejmowane bez zbędnej zwłoki, przy użyciu jak najprostszych środków, o ile rzecz jasna nie zachodzi potrzeba dokonywania bardziej szczegółowych ustaleń. W realiach niniejszej sprawy za czynnik inicjujący postępowanie wyjaśniające należy uznać pismo skarżącego, które wpłynęło do organu w dniu 13 listopada 2014 r., w którym domagał się on kontroli budynku znajdującego się na nieruchomości sąsiedniej, zwracając uwagę, że część tego budynku prawdopodobnie pozbawiona jest fundamentu. Po ponad dwóch tygodniach zawiadomiono strony o oględzinach, zaplanowanych na dzień 18 grudnia 2014 r. Co istotne, po przeprowadzeniu oględzin organ pierwszej instancji nie podejmował żadnych innych czynności aż do dnia 27 lutego 2015 r., kiedy to w piśmie skierowanym do organu odwoławczego, ustosunkował się do zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie. Podkreślić trzeba, że w aktach sprawy brak jest jakiejkolwiek informacji o wynikach postępowania w tym zakresie, zaś żaden z organów nie podejmował dalszych działań zmierzających do załatwienia sprawy zainicjowanej pismem strony z dnia 13 listopada 2014 r. Kolejnym pismem, z dnia 17 marca 2015 r. (złożonym w tożsamej dacie w organie), skarżący zwrócił się o kontrolę budynku usytuowanego na nieruchomości sąsiedniej pod względem legalności robót polegających na ociepleniu ściany. Organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji zawiadomił strony o terminie oględzin przewidzianym na 13 kwietnia 2015 r. Dla oceny działań organu znaczące jest to, że do tego dnia nadal nie zakończono w jakikolwiek sposób postępowania dotyczącego fundamentów budynku znajdującego się na sąsiedniej posesji. Zawiadomieniem z dnia 23 czerwca 2015 r. organ pierwszej instancji poinformował strony postępowania o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego budynku położonego przy ul. [...] w W., uwzględniając tym samym zarówno żądania skarżącego jak i jego sąsiadki – J. P. Bezspornym jest więc to, iż na przestrzeni ponad 7 miesięcy (pomiędzy dniem złożenia wniosku skarżącego a dniem skierowania do stron powiadomienia o wszczęciu postępowania), organ pierwszej instancji nie zdołał ustalić w sposób jednoznaczny przedmiotu postępowania, wykonując co prawda szereg czynności związanych z ustaleniem stanu faktycznego, które jednakże dopiero w dniu 23 czerwca 2015 r. doprowadziły do formalnego wszczęcia postępowania administracyjnego. Znamienne jest również i to, że organy obu instancji zlekceważyły starania strony o przyspieszenie działań organu pierwszej instancji, nie reagując w sposób prawidłowy na złożone zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Analizując sekwencję zdarzeń, jaka nastąpiła po złożeniu pisma skarżącego z dnia 13 listopada 2014 r. można postawić organowi zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie. W istocie bowiem wszystkie działania organu na przestrzeni siedmiu miesięcy od daty złożenia wniosku skarżącego nie były podejmowane w toku postępowania, lecz niejako przed jego wszczęciem, w ramach "czynności przygotowawczych", co uznać należy za przejaw ewidentnej przewlekłości. Zarazem ocena tych działań nie pozwala na sformułowanie stanowczego wniosku, iż miały one charakter rażący, gdyż świadczą one raczej o nieporadności i bezwładzie organizacyjnym panującym wśród pracowników organu pierwszej instancji, dodatkowo pogłębianym działaniami skarżącego, który wielokrotnie kwestionował kompetencje i bezstronność tych pracowników. Przywołując stanowisko prezentowane w orzecznictwie (vide: wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2075/14 – dostępny w bazie orzeczeń sądów administracyjnych pod adresem: www.nsa.gov.pl), rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty w kontekście okoliczności sprawy, w której do naruszenia prawa doszło. W niniejszej sprawie tego rodzaju oceny nie sposób sformułować. Szereg działań organu mogło być przeprowadzonych szybciej i efektywniej. Kwestia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie winna mieć swój finał w formie przewidzianej przepisami prawa, nie mniej jednak globalna ocena działań organu nie pozwala stwierdzić, iż w istotnej części były one niecelowe lub zbędne. Oceny Sądu nie zmienia fakt, iż postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wyłączył Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. od załatwienia spraw dotyczących nieruchomości nr 1 przy ul. [...] w W., wyznaczając zarazem do załatwienia sprawy inny organ. Zakresem kontroli Sądu objęty był bowiem okres, w którym sprawa znajdowała się we właściwości Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z., a wówczas niewątpliwie miało miejsce przewlekłe prowadzenie postępowania. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie, tj. w zakresie żądania zobowiązania organu do wydania w sprawie postanowienia w terminie 14 dni, albowiem zarówno w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie orzekania przez Sąd, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nie był właściwy do załatwienia tej sprawy (vide: wskazywane już wyżej postanowienie z dnia [...]r., nr [...]). W takiej sytuacji nie sposób było uwzględnić skargi w tej części, co skutkowało jej oddaleniem na zasadzie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w kwocie 100,00 zł. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, na zasadzie art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.