II SAB/Gl 49/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2009r. sprawy ze skargi R. R., J. R. na bezczynność Prezydenta Miasta Z. w przedmiocie nierozpatrzenia wniosku o uchylenie lub stwierdzenie wygaśnięcia decyzji w sprawie warunków zabudowy terenu 1. zobowiązać Prezydenta Miasta Z. do wydania aktu załatwiającego wniosek skarżących z dnia [...]r. o uchylenie lub stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta Z. nr [...] z dnia [...]r., znak: [...] w terminie 1 (jednego) miesiąca; 2. zasądza od Prezydenta Miasta Z. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] R.R. i J.R. wystąpili do Prezydenta Miasta Z. o uchylenie lub stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta Z. nr [...] z dnia [...] ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji, polegającej na przebudowie ulicy [...] w Z. na skrzyżowaniu z projektowaną autostradą [...] (w granicach administracyjnych miasta Z.). W odpowiedzi na ten wniosek, Zastępca Naczelnika Wydziału Architektury Urzędu Miejskiego w Z. pismem z dnia [...], cytując treść art. 162 Kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdził w konkluzji, że przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki z tego artykułu warunkujące stwierdzenie wygaśnięcia lub uchylenia przedmiotowej decyzji. Kolejnym pismem z dnia [...] nazwanym "zażalenie na niezałatwienie sprawy", zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. o wyznaczenie Prezydentowi Miasta Z. w trybie art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego dodatkowego terminu na rozpatrzenie ich wniosku wymienionego na wstępie, a także wyjaśnienie przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie, wskazując, że organ administracji wbrew art. 104 Kodeksu nie wydał decyzji załatwiającej ich wniosek, jedynie pismem informując ich o braku przesłanek z art. 162. Rozpatrując powyższe "zażalenie" Samorządowe Kolegium Odwoławcze potraktowało powyższe pismo jako odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] (uznając w ten sposób wymienione powyżej pismo z dnia [...] za decyzję) i orzekło o utrzymaniu w mocy tejże decyzji. W ocenie Kolegium wymienione pismo należy potraktować jako decyzję Prezydenta Miasta Z., mimo jego niewłaściwej formy. W wyniku skargi wniesionej do Sądu, rozpatrując ją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 7 listopada 2007 r. Sygn. akt II SA/Gl 478/07 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że oceniając legalność tej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego rozważenia wymagało, czy w sprawie zachodziły przesłanki dla działania Kolegium jako organu odwoławczego i wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, czy też pismo skarżących stanowiło środek zaskarżenia przewidziany w art. 127 § 1 tegoż Kodeksu, co wynika w ocenie Sądu zarówno z nazwy wniesionego pisma jak i z jego treści, co dodatkowo wyraźnie zostało potwierdzone przywołaniem przepisu art. 37 § 1 Kodeksu oraz podkreśleniem, że organ pierwszej instancji, wbrew obowiązkowi, nie wydał decyzji rozstrzygającej ich wniosek z dnia [...]. W ocenie Sądu w ponownym postępowaniu organ winien rozpatrzyć pismo skarżących jako zażalenie z art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego. Rozpatrując sprawę po powyższym uchyleniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...], przywołując w podstawie prawnej art. 37 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, orzekło uznać zażalenie za nieuzasadnione. W motywach tego rozstrzygnięcia wskazano, że wniesione przez zainteresowanych pismo z dnia [...] zostało załatwione rozstrzygnięciem organu z dnia [...], które wprawdzie wydane zostało w niewłaściwej formie, jednakże zawiera elementy kwalifikujące je jako decyzję, a przede wszystkim jego jednoznacznie określoną spójną treść odpowiadającą złożonemu wnioskowi. Przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym tezę z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 1981 r. w sprawie o sygn. SA 1163/81 – "pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającej akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji", organ stwierdził, że pismo z dnia [...] takie elementy posiada, co pozwala traktować je jako decyzję w sprawie. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy postanowił jak w sentencji. Pismem z dnia [...] R. i J.R. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Z., wnosząc o wyznaczenie terminu na rozpatrzenie ich wniosku z dnia [...] o uchylenie lub stwierdzenie wygaśnięcia z dniem [...] decyzji nr [...] Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyjaśnili, że złożony wniosek nie został dotąd rozpatrzony, pomimo wielokrotnego upływu obowiązującego, dwumiesięcznego terminu na jego rozpatrzenie. Wskazali, że niniejsza skarga została poprzedzona zażaleniem złożonym w trybie art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., a w związku z tym skarga jest w pełni uzasadniona. Odpowiadając na skargę organ – Prezydent Miasta Z. - wniósł o jej oddalenie, potwierdzając dotychczasowy przebieg postępowania oraz fakt, iż wniosek skarżących został rozstrzygnięty pismem z dnia [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kodeks postępowania administracyjnego w rozdziale 7 reguluje terminy załatwienia spraw przez organy administracji publicznej. Według art. 35 organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W § 3 tego artykułu przewidziane zostały ustawowe terminy maksymalne dla załatwienia sprawy. Terminy te rozpoczynają swój bieg, w przypadku organu pierwszej instancji, w momencie wszczęcia postępowania (art. 61 § 3 – data doręczenia żądania organowi administracji publicznej), a kończą z chwilą wydania w tej instancji decyzji administracyjnej. Podstawową funkcją tych terminów jest dyscyplinowanie organów prowadzących postępowanie, co niewątpliwie ma ścisły związek z wyrażoną w art. 12 Kodeksu zasadą szybkości postępowania. Analiza wymienionych przepisów wskazuje, że dla załatwienia sprawy wyznaczono: termin "niezwłoczny", miesięczny i dwumiesięczny w przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej. Mogą one być przedłużane na zasadach określonych w art. 36 § 1, albo mogą być wyznaczane terminy dodatkowe zgodnie z art. 37 § 2 Kodeksu. Bieg omawianych terminów ulega wstrzymaniu w przypadkach uregulowanych w art. 35 § 5, przy czym pokreślić trzeba, że okoliczności zwalniające organ administracji publicznej z zarzutu bezczynności muszą mieć charakter prawny, proceduralny, a nie faktyczny. O ile organ administracyjny ma załatwić sprawę przez wydanie decyzji i nie czyni tego w terminie określonym w art. 35 lub wyznaczonym zgodnie z art. 36 pozostaje w bezczynności. Należy w tym miejscu podkreślić, iż o bezczynności organu można mówić nie tylko wtedy, gdy w ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności, do których był zobowiązany, ale także wówczas, gdy prowadził postępowanie, lecz nie zakończył go wydaniem stosownej decyzji. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy trzeba zauważyć, że wniosek skarżących z dnia [...] w sprawie uchylenia lub stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta Z. nr [...] z dnia [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na przebudowie ulicy [...] w Z. na skrzyżowaniu z projektowaną autostradą [...] ( w granicach administracyjnych miasta Z.) na wskazanych działkach położonych w rejonie ulicy [...], projektowanej autostrady [...], ulicy [...], ulicy [...], ulicy [...], ulicy [...] oraz linii kolejowej (G.- Z.) w Z., spowodował reakcję organu w postaci pisma z dnia [...] skierowanego do zainteresowanych, w którym to piśmie Zastępca Naczelnika Wydziału Architektury Urzędu Miejskiego w Z., odpowiadając na złożony wniosek skarżących, przytoczył treść art. 162 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz w rezultacie stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki umożliwiające stwierdzenie wygaśnięcia lub uchylenia przedmiotowej decyzji. Zarówno Prezydent Miasta Z., jak i, rozpatrujące złożone w trybie art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego zażalenie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uznało, że przywołane powyżej pismo z dnia [...], pomimo niewłaściwej formy, stanowi w istocie decyzję załatwiającą złożony przez zainteresowanych wniosek. Wskazać przejdzie, iż zgodnie z art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji publicznej załatwiają sprawę przez wydanie decyzji (chyba, ze przepisy stanowią inaczej), a z kolei w myśl art. 107 § 1 Kodeksu decyzja administracyjna powinna zawierać określone elementy, w tym: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Przychylić się wprawdzie należy do stanowiska zaprezentowanego przez organ odwoławczy, a ugruntowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż brak skodyfikowanej procedury przy załatwianiu sprawy i zastępowanie jej pismem, jeżeli tylko pismo to zawiera minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania go jako decyzji, jest załatwieniem sprawy. Jednak wówczas do takich elementów niezbędnego minimum należy zaliczyć m.in. oznaczenie organu administracji państwowej wydającej taki akt – pismo. W rozpatrywanej natomiast sprawie – wymieniane jako załatwiające sprawę pismo z dnia [...] nie ma oznaczenia wydającego go organu. Nie można bowiem za takie oznaczenie organu uznać pieczątki zamieszczonej w piśmie - "Urząd Miejski w Z.- województwo [...]- Wydział Architektury". Uwzględniając powyższe należy także wskazać, że nie wykazano także, by podpisująca to pismo Zastępca Naczelnika Wydziału Architektury Urzędu Miejskiego w Z. działała w ramach udzielonego jej upoważnienia przez Prezydenta do wydawania decyzji. Powyższe ustalenia muszą prowadzić do stwierdzenia, że wniosek skarżących z dnia [...] dotychczas nie został załatwiony, gdyż nie można uznać wskazywanego pisma za wydanie w sprawie rozstrzygającej decyzji, co w rezultacie - zdaniem Sądu – przesądza o pozostawaniu organu w bezczynności. Należy przy tym zauważyć, że niniejsza skarga została złożona w przewidziany prawem sposób. Zgodnie z art. 52 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Oznacza to sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia taki jak zażalenie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W przypadku, gdy mamy do czynienia z bezczynnością organu właściwym trybem postępowania jest uprzednie złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia na podstawie art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W omawianej sprawie zażalenie takie złożone zostało w dniu [...], a zatem wyczerpanie tego środka stanowi o dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego. Mając na uwadze powyższą argumentację na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z zm.) orzeczono, jak w sentencji. Określony w wyroku termin liczy się zgodnie z art. 286 § 2 przywołanej powyżej ustawy od dnia doręczenia akt organowi. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cytowanej ustawy.