II SAB/Gl 5/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia NSA Łucja Franiczek, , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi A S.A. w Warszawie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. w przedmiocie wykonania innych robót budowlanych 1. stwierdza bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D., która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2. zobowiązuje organ do wydania aktu rozstrzygającego wniosek skarżącej w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia organowi akt postępowania, 3. zasądza na rzecz skarżącej od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. kwotę 597 zł ( słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 26 lipca 2019 r. "A" S.A. w W., Oddział w S. (strona, skarżący) zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. (PINB),że podczas kontroli trasy gazociągów [...] T. - T. nitka I i II stwierdzono naruszenie ich strefy kontrolowanej na terenie działek nr 1,2,3,4,5,6,7 zlokalizowanych przy ul. [...] w D. Poza opisaną pismem [...] z dnia 03.11.2016 halą magazynową, w strefie kontrolowanej gazociągów zostały wybudowane niżej wymienione obiekty: budynek blaszany w odległości 15 m od gazociągu T. - T. nitka II, myjnia samochodowa zlokalizowana na działkach nr 2, 3, 4 w odległości ok. 4 m od gazociągu [...] T. - T. nitka II, budynek blaszany na działkach nr 4,5,6,7 w odległości 10m od gazociągu [...] T. - T. nitka I oraz w odległości 16 m od gazociągu [...] T. - T. nitka II, 2x budynek blaszany zlokalizowany na działce nr 7 bezpośrednio nad gazociągami, parking dla samochodów ciężarowych oraz osobowych nad gazociągami, plac manewrowy wykonany z płyt betonowych oraz nawierzchni asfaltowej bezpośrednio nad gazociągami. Inspektorzy PINB przeprowadzili dnia [...] sierpnia 2019 r. kontrolę wskazanej nieruchomości. W jej rezultacie potwierdzono, że na wskazanej nieruchomości, w strefie kontrolowanej gazociągów wysokiego ciśnienia usytuowane są obiekty budowlane. Pismem z dnia [...] października 2019 r, PINB powiadomił skarżącego, że brak jest podstaw prawnych do wszczęcia postępowania administracyjnego, gdyż przedmiotowe obiekty zostały wzniesione legalnie. Pismem z dnia 26 listopada 2019 r. skarżący wniósł do Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach (ŚWINB) ponaglenie na bezczynność PINB. Postanowieniem z dnia [...] r., [...] uznał, że PINB nie pozostaje w przedmiotowej sprawie w bezczynności. W ocenie organu II instancji wniosek skarżącego podlegał rozpoznaniu w trybie określonym w dziale VIII k.p.a., albowiem strona nie wnosiła o wszczęcie postępowania administracyjnego (co skutkowałoby koniecznością wydania przez organ powiatowy kwalifikowanego aktu administracyjnego rozstrzygającego sprawę co do istoty), lecz o podjęcie działań w ramach posiadanych kompetencji - co zrodziło po stronie organu powiatowego obowiązek pisemnego poinformowania skarżącego o wyniku podjętych działań. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na bezczynność skarżący zarzucił PINB naruszenie art. 35 w związku z art. 37 k.p.a. poprzez przekroczenie terminów ustawowych na załatwienie sprawy oraz przepisu art. 61a i 124 k.p.a. poprzez zaniechanie wydania postanowienia w sprawie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Wniósł o stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także zobowiązanie organu do dokonania w określonym terminie niezbędnej czynności oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W ocenie skarżącego doszło do naruszenia ustrojowej zasady prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i rozstrzygnięcia sprawy. Skarżący podkreślił, że wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, w przypadku wątpliwości co do treści żądania, stanowi podstawę do podjęcia przez organ ustaleń w zakresie rzeczywistej woli osoby, od której pochodzi. Skarżący stwierdził, że na skutek jego podania z dnia 26 lipca 2019 r. wniesionego do PINB w D. doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego przed organami nadzoru budowlanego w przedmiocie legalności posadowionych na wskazanych nieruchomościach obiektów. Brak było przesłanek do zastosowania przepisów działu VIII k.p.a. W konsekwencji organ dopuścił się rażącego naruszenia przepisu art. 61 a oraz art. 124 k.p.a. albowiem stanowisko organu winno zostać wyartykułowane postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania, względnie wydaniem decyzji administracyjnej o umorzeniu postępowania, którą organ powinien doręczyć stronie wraz z pouczeniem o możliwości i terminie jej zaskarżenia, czego organ jednak zaniechał. Wskazał ponadto, że pismo PINB z dnia [...] października 2019 r. nie spełnia minimum wymogów formalno-prawnych zawartych w k.p.a. przez co faktycznie uniemożliwia skarżącemu skorzystanie z przysługujących mu środków zaskarżenia. Na marginesie skarżący wskazał, iż rzeczą organu wyższego stopnia przy rozpatrywaniu ponaglenia na bezczynność organu nie powinno być poszukiwanie usprawiedliwienia bierności ponaglanego organu za wszelką cenę. W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o jej oddalenie. Przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie oraz argumentacje prawną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. -dalej "p.p.s.a.")., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Niniejsza skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym. Stosownie bowiem do treści art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Skargę do sądu można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym (art. 52 § 1 p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania tryb zaskarżenia sprecyzowany został w art. 37 k.p.a. W przedmiotowej sprawie wniesienie skargi do Sądu zostało poprzedzone wniesieniem ponaglenia do właściwego organu. Rozpatrując wniesioną skargę wskazać należy, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie utrwalił się pogląd, że bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym przepisami procedury administracyjnej terminie organ nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy zostało to spowodowane zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Okoliczności, jakie spowodowały zwłokę oraz działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) i stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast znaczenie przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona efektem rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Przedmiotem niniejszej skargi jest bezczynność organu polegająca na niezałatwieniu sprawy z wniosku skarżącego w terminie wynikającym z art. 35 w związku z art. 37 k.p.a., a to poprzez przekroczenie terminów ustawowych na załatwienie sprawy oraz naruszenie przepisu art. 61 a oraz 124 k.p.a. poprzez zaniechanie wydania postanowienia w sprawie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie skarżący pismem z dnia 26 lipca 2019 r. zawiadomił PINB o nieprawidłowym zagospodarowaniu nieruchomości położonej przy ul. [...] w D., gdzie znajdują się gazociągi wysokiego ciśnienia T.-T. I, T.-T. II oraz zlokalizowaniem tam obiektów budowlanych w strefie kontrolowanej. Konsekwencją wniesienia żądania wszczęcia postępowania administracyjnego jest obowiązek organu jego procesowego załatwienia albo poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, albo poprzez nadanie sprawie biegu i następnie jej procesowe jej zakończenie w drodze wydania decyzji, postanowienia lub innego aktu lub czynności. W rozpoznawanej sprawie żadne z tych rozstrzygnięć nie zostało przez PINB wydane. Organ ani nie wszczął postępowania, ani też skutecznie nie odmówił jego wszczęcia, wobec czego uznać należy, że pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 3 publ. Lex Wolters Kluwer, 2016). Za zupełnie nieuzasadnioną Sąd uznaje argumentację podniesioną w uzasadnieniu postanowienia Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego rozstrzygającego ponaglenie skarżącego. Przedmiotem skargi, w rozumieniu przepisów działu VIII k.p.a. może być działanie organów administracji (innych podmiotów wykonujących zadania publiczne) bądź ich pracowników. Rozstrzygana sprawa dotyczyła zaś indywidualnej sprawy administracyjnej leżącej w kompetencji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Jak wskazał WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 13 marca 2018 r. (sygn. II SAB/Ol 14/18 – za CBOSA) "nie jest dopuszczalne poza formami postępowania administracyjnego orzekanie o interesie prawnym jednostki, ale wymaga rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej. Przesądzenie poza postępowaniem administracyjnym, w formie zawiadomienia o załatwieniu skargi, pozbawia jednostkę wszelkich praw procesowych, a zwłaszcza prawa do zaskarżenia w toku instancji a następnie zaskarżenia na drodze sądowej. Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b tego przepisu stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność organu, zobowiązał go do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 9 maja 2018 w terminie miesiąca od daty otrzymania wyroku wraz z aktami sprawy. Na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Za taką oceną przemawia fakt, że PINB po złożeniu przez skarżącego wniosku z 26 lipca 2019 r. jedynie przeprowadził kontrolę na nieruchomości położonej przy ul. [...] w D. PINB uchylił się od przeprowadzenia postępowania, którego wszczęcia domagał się skarżący, nie nadał stosownego biegu jego wnioskowi, a ostatecznie dopiero pismem z dnia [...] października 2019 r, odmówił faktycznie wszczęcia postępowania, wbrew przepisom k.p.a. - zwykłym pismem. Ponieważ skarga została uwzględniona o kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zakończenie należy podkreślić, że wyrok w sprawie ze skargi na bezczynność organu nie przesądza w żaden sposób o merytorycznym rozpoznaniu wniosku skarżącego. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do podjęcia przez organ czynności, jednak bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań.