II SAB/Ol 14/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Adam Matuszak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora w przedmiocie kontroli budynku mieszkalnego I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia "[...]" - w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu 8 września 2017 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynęło pismo B. K. (dalej jako: "skarżąca"), w którym domagała się niezwłocznego przeprowadzenia kontroli przebudowy dachu w budynku wielorodzinnym na działce nr "[...]" w miejscowości S., w części zamieszkałej przez D. S. Wskazała, że roboty wykonywane są bez wymaganego pozwolenia na budowę. W piśmie z dnia 9 września 2017 r. skarżąca ponowiła prośbę, podnosząc, że inwestor D. S. mimo wstrzymania robót budowlanych związanych z nadbudową poddasza i toczącego się postępowania w sprawie przebudowy i adaptacji tegoż poddasza dopuszcza się następnej samowoli budowlanej. W dniu 22 września 2017 r. PINB przeprowadził oględziny wykonanych robót budowlanych w obecności inwestorki, która oświadczyła, że wykonane roboty budowlane nie są związane z prowadzonym postępowaniem administracyjnym przez PINB, tylko są spełnieniem zaleceń rzeczoznawcy budowlanego zawartych w opinii dotyczącej zniesienia współwłasności, jako niezbędne w celu umożliwienia podziału budynku i działki. Inwestor podała, że roboty zostały rozpoczęte w dniu 8 września 2017 r., a zakończone w dniu 10 września 2017 r. Polegały na obcięciu części połaci dachowej wychodzącej nad dach sąsiedniego lokalu (budynek jest 3-lokalowy, a lokal inwestora jest skrajny), nadmurowano istniejącą ściankę szczytową o około 40 cm, wykonano obróbki na nadbudowanej ścianie oraz z jej dwóch stron. Na wykonane roboty nie uzyskiwała pozwolenia na budowę ani też nie zgłaszała ich w Starostwie Powiatowym, gdyż wykonywała zalecenia zawarte w opinii biegłego sądowego i musiała wykonać roboty do dnia 15 września 2017 r., to jest do dnia wizji biegłego, sędziego i geodety. Do protokołu załączono zdjęcia budynku oraz opinii biegłego sądowego z zakresu budownictwa. Pismem z dnia 5 października 2017 r. PINB, działając w trybie art. 237 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017r. poz. 1257), dalej jako: "k.p.a.", zawiadomił skarżącą o sposobie załatwienia skargi, uznając skargę za bezzasadną. W uzasadnieniu powołał się na ustalenia poczynione w toku oględzin i oświadczenia inwestora. Wskazał, że wykonanie przedmiotowych robót budowlanych nie ma znamion samowoli budowlanej – nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia. Zaznaczył, że nie jest właściwy do rozstrzygania sporów własnościowych. Pismem z dnia 16 października 2017 r. skarżąca wystąpiła do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, za pośrednictwem PINB, z ponagleniem, zarzucając temu organowi bezczynność w załatwieniu jej wniosku. Stwierdziła, że PINB celowo uznał jej wniosek za skargę, aby nie mogła domagać się prawidłowego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Stwierdziła, że PINB również uprzednio, w sprawie dotyczącej samowolnego podwyższenia dachu przez D. S., nie podjął stosownych, zgodnych z prawem działań. Podkreśliła, że nie składała skargi w trybie art. 227 k.p.a., ale wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie samowolnie wykonanych robót, jako strona postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wskazała, że jest współwłaścicielką przedmiotowego budynku wielorodzinnego i także miała wybudować trwałą ścianę oddzielającą jej część budynku od części zajmowanej przez sąsiadów, zgodnie z opinią biegłego sądowego z zakresu budownictwa. W tym celu złożyła stosowne zgłoszenie do Starostwa Powiatowego i wykonała wskazane przez biegłego prace adaptacyjne. D. S. zaś bez uzyskania zgody któregokolwiek współwłaściciela budynku, bez uzyskania zgody Sądu i bez wymaganej prawem decyzji administracyjnej wynajęła ekipę, która wbrew stanowisku współwłaścicieli przystąpiła do bezprawnych przeróbek części wspólnych budynku. Skarżąca podniosła, że samowola inwestora ingeruje w przysługujące jej prawo własności, zasady zarządu rzeczą wspólną oraz pozostaje w sprzeczności z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, który nakazuje wykonywanie robót z poszanowaniem interesów osób trzecich. Postanowieniem z dnia "[...]" r. WINB uznał ponaglenie za niezasadne i odmówił wyznaczenia dodatkowego terminu do załatwienia sprawy. Uzasadnił, że na skutek wniosku skarżącej PINB podjął czynności wyjaśniające oraz udzielił odpowiedzi w ustawowym terminie, kończąc tym samym postępowanie skargowe wszczęte z wniosku z dnia 8 września 2017 r. Organ wyższego stopnia podkreślił, że może dokonywać merytorycznej oceny zarzutów podnoszonych przez strony jedynie w toku postępowania administracyjnego. W dniu 22 stycznia 2018 r. skarżąca wywiodła do tutejszego Sądu skargę na bezczynność PINB w rozpatrzeniu jej wniosku z dnia 8 września 2017 r. Podniosła takie same zarzuty i argumenty jak w ponagleniu. Zaakcentowała, że PINB rozstrzygnął sprawę w niewłaściwym trybie z pogwałceniem podstawowych praw skarżącej, jako strony postępowania administracyjnego. W przekonaniu skarżącej organ powinien wziąć pod uwagę, że intencja strony wynika zarówno z treści wniosku, jak i innych pism procesowych kierowanych do organu. W odpowiedzi na skargę PINB podtrzymał stanowisko zawarte w zawiadomieniu o sposobie załatwienia skargi z dnia 5 października 2017 r. Wskazał, że nie pozostawał w bezczynności, gdyż na skutek pism skarżącej podjął czynności wyjaśniające oraz udzielił w ustawowym terminie odpowiedzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", stanowi o tym art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy. Właściwość w powyższym zakresie dotyczy niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych, tj. gdy organ administracji publicznej ma obowiązek załatwić sprawę przez wydanie: decyzji administracyjnej albo postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, albo kończącego postępowanie, czy postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty, albo postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie albo innego niż określone w pkt 1-3 aktu lub podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie k.p.a., postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie Działu VIII k.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych (por. m.in. postanowienie NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2692/11, LEX nr 1110181). Stosownie do treści art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Skarga tego rodzaju jest szczególnym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, zawierającym zarzut wadliwej działalności organu lub jego pracownika. Uruchamia jednoinstancyjne postępowanie administracyjne o charakterze uproszczonym, kończące się czynnością faktyczną w postaci zawiadomienia o załatwieniu sprawy, które może być kwestionowane nową skargą wniesioną w tym trybie. W postępowaniu tym nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, nie jest wydawany akt administracyjny, ani dokonywana czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zainteresowanemu podmiotowi nie przysługuje prawo do zaskarżenia odpowiedzi. Postępowanie skargowe nie kończy się władczym aktem podlegającym ocenie sądu administracyjnego z punktu widzenia legalności (por. postanowienia: NSA z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 241/09; WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Go 398/08; WSA w Poznaniu z dnia 25 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Po 30/10, WSA w Olsztynie z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 47/14, publ. na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl, także postanowienie NSA z dnia 17 stycznia 2014 r., sygn. II OSK 3134/13, nie publ.). W rozpatrywanym przypadku PINB niezasadnie załatwił wniosek skarżącej z dnia 8 września 2017 r. w trybie Działu VIII k.p.a. Z treści protokołu oględzin, jak i udzielonej skarżącej odpowiedzi wynika, że organ miał świadomość, że skarżąca jest współwłaścicielką budynku, co do którego domagała się skontrolowania prowadzonych robót budowlanych przez sąsiadkę. Skarżąca wyraźnie powołała się także na prowadzone przez PINB postępowanie administracyjne związane z nadbudową poddasza w tym budynku przez D. S. Tym samym nie powinno budzić wątpliwości w sprawie, że skarżąca domagała się działania PINB ze względu na swój interes prawny. Od początku skarżąca zarzucała, że w jej ocenie wykonane roboty budowlane stanowią samowolę budowlaną. W ponagleniu akcentowała, że inwestor dokonała przeróbek w częściach wspólnych budynku bez zgody współwłaścicieli. W takiej sytuacji pismo skarżącej z dnia 8 września 2017 r. należało kwalifikować jako wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w ramach kompetencji nadzorczych PINB, w celu dokonania przez ten organ władczej oceny legalności kwestionowanych robót budowlanych w procesowej formie decyzji administracyjnej, a nie zwykłego pisma. Zgodzić należy się ze skarżącą, że jeżeli PINB miał wątpliwości co do intencji skarżącej, to ze względu na zasadę zaufania, jak również zasadę pierwszeństwa postępowania jurysdykcyjnego przed skargowym, powinien zwrócić się do skarżącej o wyjaśnienie jej zamiaru. Pierwszeństwo postępowania jurysdykcyjnego przed skargowym wynika wprost z treści art. 233 k.p.a. Zgodnie z tym unormowaniem skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę. Jeżeli skarga taka pochodzi od innej osoby, może spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, chyba że przepisy wymagają do wszczęcia postępowania żądania strony. W wyroku z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 584/11, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, Naczelny Sąd Administracyjny przekonywująco argumentował, że cytowana regulacja wyłącza dopuszczalność kwalifikowania czynności procesowej strony jako skargi powszechnej. NSA podkreślał, że w demokratycznym państwie prawnym nie jest dopuszczalne zamykanie drogi do postępowania administracyjnego przez stosowanie procedury postępowania skargowo-wnioskowego regulowanego przepisami Działu VIII kodeksu postępowania administracyjnego. Nie jest dopuszczalne poza formami postępowania administracyjnego orzekanie o interesie prawnym jednostki, ale wymaga rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej. Przesądzenie poza postępowaniem administracyjnym, w formie zawiadomienia o załatwieniu skargi, pozbawia jednostkę wszelkich praw procesowych, a zwłaszcza prawa do zaskarżenia w toku instancji a następnie zaskarżenia na drodze sądowej. Również w wyroku z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1939/16, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, Naczelny Sąd Administracyjny, powołując się na stanowisko doktryny wyjaśnił, że gdy skarga pochodzi od strony i w istocie wyczerpuje znamiona czynności procesowej postępowania jurysdykcyjnego, powinna być zakwalifikowana jako odpowiednia czynność tego postępowania i zgodnie z przepisami odnoszącymi się do tego postępowania załatwiona. W omawianym przypadku podstawę prawną do załatwienia wniosku skarżącej w formie decyzji administracyjnej dają przepisy ustawy Prawo budowlane, umożliwiające ocenę legalności wykonanych robót budowlanych w celu zapewnienia stanu zgodności z prawem. W cytowanym wyroku z dnia 22 czerwca 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, które skład orzekający podziela, że jeżeli przepis prawa expressis verbis nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek, nie jest dopuszczalne wyprowadzenie ograniczenia wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu. W razie gdy jednostka żąda wszczęcia postępowania ze względu na interes prawny nie można jej tego prawa pozbawić wywodząc o dopuszczalności wszczęcia postępowania z urzędu (por. także wyrok NSA z dnia 12 października 2017 r., sygn. akt II OSK 163/17, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z tym należy uznać, że skarżąca może żądać skutecznie wszczęcia postępowania w omawianej sprawie i jej wniosek z dnia 8 września 2017 r. podlega rozpoznaniu zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a., poprzez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Mając powyższe na uwadze, Sąd uwzględnił skargę na bezczynność i orzekł, jak w pkt I. wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu, omówiona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt II. wyroku. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi przypadek oczywistego lekceważenia wniosku skarżącej, gdyż organ przeprowadził oględziny kwestionowanych robót budowlanych i udzielił skarżącej odpowiedzi. Tym samym nie można przypisać organowi braku woli w załatwieniu sprawy, którą można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Organowi można zarzucić jedynie wadliwą interpretację przepisów prawa. Na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.