II OSK 163/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Andrzej Matan (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 12 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 20 października 2016 r. sygn. akt II SAB/Ol 47/16 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w I. oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt II SAB/Ol 47/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Olsztynie w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] (dalej: Stowarzyszenie) na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) w I. w przedmiocie użytkowania obiektu uznał skargę za uzasadnioną i w pkt. 1 zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego Stowarzyszenia z dnia 18 lutego 2015 r. w terminie 14 dni w pkt.od daty zwrotu akt; w pkt. 2 stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w pkt. 3 wymierzył PINB w I. grzywnę w wysokości 100 zł (sto złotych); w pkt. 4/ odmówił przyznania od PINB w I. na rzecz skarżącego Stowarzyszenia sumy pieniężnej. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Stowarzyszenie wniosło do WSA w Olsztynie skargę na bezczynność PINB w I., domagając się: 1/ zobowiązania organu do dokonania w określonym terminie czynności w sprawie stacji przeładunkowej z ulicą ekologiczną oraz projektowaną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] w I. przy ul. [...]; 2/ stwierdzenia, że PINB w I. dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa; 3/ przyznania na rzecz skarżącego od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej; 4/ wymierzenia organowi grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej. Jak wskazano w uzasadnieniu, Stowarzyszenie składało skargę na bezczynność PINB w I. do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: [...] WINB). Organ ten uznał ją za zasadną, a mimo tego PINB nadal pozostaje w bezczynności. Tym samym akceptuje dewastację środowiska w mieście oraz podejmowanie działań zagrażających życiu i zdrowiu mieszkańców. Natomiast celem Stowarzyszenia jest działanie m.in. w obronie praw mieszkańców oraz poprawy jakości ich życia, a także ochrona środowiska oraz promowanie ekologii, stąd jego udział w postępowaniu jest uzasadniony celami statutowymi. Ponadto Stowarzyszenie wielokrotnie interweniowało w tej sprawie, a zatem spełniona została przesłanka określona w art. 52 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Poza tym, skarga na bezczynność organu poprzedzona została złożeniem przez Stowarzyszenie zażalenia na niezałatwienie sprawy. Pomimo upływu terminów do załatwienia sprawy PINB w I. nie wydał decyzji, co jest sprzeczne z zasadami postępowania administracyjnego. Jak wynika z akt postępowania, rzeczywiście Stowarzyszenie podejmowało szereg działań zmierzających do wszczęcia przez PINB w I. postępowania administracyjnego w związku z nielegalnym użytkowaniem stacji przeładunkowej, co do której [...] WINB decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...] stwierdził nieważność decyzji PINB w I. z dnia [...] marca 2013 r. udzielającej firmie usługowej [...] pozwolenia na użytkowanie. W dniu 3 lutego 2015 r. przedstawiciele Stowarzyszenia złożyli do [...] WINB skargę na bezczynność oraz nieprawidłowe działanie PINB w I., w następstwie czego organ przeprowadził dodatkowo trzy kontrole przedmiotowej stacji przeładunkowej w dniach 23, 26 i 27 lutego 2015 r. W trakcie kontroli nie stwierdzono użytkowania przedmiotowej stacji. W ślad za tym [...] WINB w zawiadomieniu o sposobie załatwienia skargi z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...] uznał skargę za niezasadną. Pismem z dnia 16 lutego 2015 r. Stowarzyszenie zwróciło się do PINB w I. z wnioskiem o wykonanie czynności związanych z art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, a w dniu 12 października 2015 r. wystąpiło do [...] WINB o zajęcie stanowiska w tej sprawie. Organ odwoławczy zakwalifikował w/w pismo jako skargę na działanie PINB w I., a następnie pismem z dnia 16 listopada 2016 r. zawiadomił Stowarzyszenie o sposobie załatwienia skargi w trybie art. 237 § 3 k.p.a. wskazując, że skarga jest zasadna. Ponadto stwierdził, że na terenie budowy (obiekt nieoddany do użytku wciąż jest traktowany jako budowa) prowadzona jest działalność gospodarcza mogąca stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa i zdrowia ludzi. W związku z tym organ powiatowy powinien rozważyć czy nie zachodzą przesłanki okoliczność do podjęcia działań w oparciu o art. 50 i 51 Prawa budowlanego oraz ocenić czy w przedmiotowej sprawie nie zaistniały okoliczności warunkujące podejrzenie zaistnienia przestępstwa przeciwko środowisku, o którym mowa w Rozdziale XXII Kodeksu karnego. Dnia 29 grudnia 2015 r. PINB w I. przeprowadził kolejną kontrolę, w trakcie której nie stwierdził użytkowania przedmiotowej stacji przeładunkowej oraz przeładunku odpadów komunalnych w pobliżu stacji przeładunkowej. Stowarzyszenie w pismach z dnia 13 stycznia 2016 r., 28 stycznia 2016 r. ponownie zarzuciło bezczynność PINB w I. w przedmiotowej sprawie. Pismem z dnia 22 stycznia 2016 r. PINB w I. poinformował [...] WINB, że 29 grudnia 2015 r. przeprowadził kolejną kontrolę w trakcie której ustalono, że rampa przeładunkowa nie posiada śladów użytkowania, teren porośnięty jest roślinnością, stalowe zsypy są zardzewiałe i nie noszą śladów użytkowania. Teren w całym obrębie jest uporządkowany i nie stwierdzono żadnych odpadów, W odpowiedzi na skargę [...] WINB pismem z dnia 17 lutego 2016 r. zawiadomił Stowarzyszenie, że w związku z wyczerpaniem możliwości wynikających z postępowania skargowego (uznanie skargi za zasadną), w wypadku dalszej bezczynności organ I instancji w załatwieniu sprawy, Stowarzyszenie może wnieść skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Pismem z dnia 23 maja 2016 r. Stowarzyszenie złożyło zażalenie na bezczynność PINB w I., wnosząc o wyznaczenie organowi dodatkowego terminu na załatwienie sprawy dotyczącej użytkowania stacji przeładunkowej. [...] WINB, postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. znak: [...], uznał zażalenie za niezasadne. W treści postanowienia wskazano, że w związku z kolejnymi informacjami dotyczącymi nielegalnego użytkowania w/w stacji przeładunkowej, PINB w I. przeprowadził szereg kontroli podczas których nie stwierdzono użytkowania stacji przeładunkowej. W tej sytuacji, kiedy nie stwierdzono naruszenia obowiązujących przepisów, nie było podstaw do podejmowania wskazywanych przez Stowarzyszenie czynności. W odpowiedzi na skargę PINB w I. uznał zarzuty za nieuzasadnione ze względu na to, że przeprowadzone kontrole nie wykazały użytkowania stacji przeładunkowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznając ww. wyrokiem z dnia 20 października 2016 r. skargę Stowarzyszenia za uzasadnioną wyjaśnił, że ustawodawca przyjmuje generalną zasadę pierwszeństwa postępowania jurysdykcyjnego przed skargowym i transformacji skargi w odpowiedni środek postępowania jurysdykcyjnego. Zatem wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego złożony przez organizację społeczną winien być zweryfikowany najpierw w oparciu o przesłanki określone w art. 31 § 1 k.p.a., przy czym nawet w przypadku ustalenia, że organizacja społeczna występująca z żądaniem nie ma legitymacji w tym zakresie lub też że nie są spełnione pozostałe przesłanki określone w tym przepisie, czy też istnieją inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania, o których mowa w art. 61 a § 1 k.p.a., organ winien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W związku z tym załatwienie wniosku organizacji społecznej zwykłym pismem nie czyni zadość wymogom określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Ocena zasadności żądania, a zwłaszcza zasadność zarzutów w nim zawartych, winna być bowiem dokonana wyłącznie w formach procesowych. Przesądzenie zaś sprawy poza postępowaniem administracyjnym, w formie zawiadomienia o załatwieniu skargi, pozbawia jednostkę wszelkich praw procesowych, a zwłaszcza prawa do zaskarżenia w toku instancji a następnie zaskarżenia na drodze sądowej Zdaniem Sądu, z pisma Stowarzyszenie z dnia 16 lutego 2015 r. wynika, iż żąda ono wszczęcia postępowania w trybie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Jest to zatem sprawa należąca do kompetencji organu nadzoru budowlanego. Natomiast okolicznością, która także wymaga ustalenia przez organ, jest kwestia legitymacji skarżącej jako podmiotu uprawnionego do żądania wszczęcia postępowania i bycia stroną stosownie do art. 31 § 1 k.p.a.. Przy czym nawet w przypadku ustalenia przez organ, że Stowarzyszenie nie jest uprawnione do żądania wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie, bądź też nie zostały spełnione pozostałe przesłanki określone w powołanym przepisie (cele statutowe i interes społeczny), nie jest on zwolniony z obowiązku podjęcia w tym zakresie stosowanego rozstrzygnięcia. W skardze kasacyjnej PINB w I. podnosi zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy, w tym: 1/ art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w związku z art. 31 § 1, § 2, art. 35, art. 61 § 1 k.p.a. przez błędne przyjęcie przez Sąd, że PINB w I. pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku Stowarzyszenia z dnia 16 lutego 2015 r. o wszczęcie postępowania oraz przez zobowiązanie organu do rozpatrzenia lego wniosku, podczas gdy wskazany wniosek skarżącego nie ma jednoznacznego charakteru żądania wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 31 § 1 k.p.a. oraz nie ma charakteru żądania strony, o którym mowa w art. 61 § 1 k.p.a., a co za tym idzie, został rozpoznany poprzez informację pisemną z dnia 25 lutego 2015 r. oraz przeprowadzenie w dniu 29 grudnia 2015 r. wnioskowanej kontroli; 2/ art. 149 § 1a p.p.s.a. przez błędne przyjęcie przez Sąd, że bezczynność PINB w I. miała charakter rażącego naruszenia prawa ze względu na półtoraroczny okres w jakim, w ocenie Sądu, organ pozostawał w bezczynności, podczas gdy organ podejmował wielokrotnie czynności kontrolne w sprawie zgodnie z wnioskiem Stowarzyszenia, lecz nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu. Istotne jest przy tym to, że organ wykonał zalecenia wskazane w zawiadomieniu o sposobie załatwienia sprawy [...] WINB z dnia 16 listopada 2016 r, co potwierdził tenże organ wydając postanowienie z dnia [...] lipca 2016 r. znak: [...], uznając zażalenie na bezczynność za nieuzasadnione. Przytaczając takie podstawy kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywiedziono, iż Sąd uznał wniosek Stowarzyszenia z dnia 16 lutego 2015 r. za żądanie organizacji społecznej w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej innej osoby, podczas gdy z treści wniosku nie można wnosić, aby żądanie o takiej treści faktycznie zostało złożone. Podanie zawiera wprawdzie wniosek "o wykonanie czynności wiązanych z prawem budowlanym art. 57 ust. 7", jednak nie wynika z niego, iż Stowarzyszenie, jako organizacja społeczna, chce zainicjować postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej innej osoby. Stowarzyszenie w treści pisma wskazuje, że organ powinien doprowadzić do zabezpieczenia i uniemożliwienia dalszego użytkowania stacji, zaś w końcowej części pisma wnioskuje o natychmiastową likwidacją stacji przeładunkowej, jednakowoż żądanie te spełnić może wyłącznie podmiot posiadający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czyli inwestor lub właściciel działki. Organ, który na co dzień wykonując zadania spotyka się ze znaczną liczbą skarg, wniosków o przeprowadzenie kontroli, wniosków o interwencję oraz donosów, zakwalifikował przedmiotowy wniosek jako żądanie wszczęcia postępowania z urzędu. Dla wszczęcia postępowania z urzędu, tak jak i dla odmowy wszczęcia postępowania z urzędu przepisy k.p.a. nie przewidują formy aktu administracyjnego np. postanowienia (por. wyrok WSA w Krakowi z dnia 2 października 2013 sygn. akt 111 SA/Kr 1685/12, CBOSA). W sytuacji wniesienia do organu żądania wszczęcia postępowania z urzędu o braku podstaw, które uzasadniałyby wszczęcie postępowania w tym trybie, organ winien poinformować pismem nie będącym rozstrzygnięciem administracyjnym. Pismo takie winno być skierowane tylko do podmiotu występującego z żądaniem. Czym innym w ocenie organu jest wyraźne żądanie wszczęcia postępowania na postawie art. 31 § 1 pkl 1 k.p.a., a czym innym żądanie wykonanie czynności. Brak jest podstaw aby w każdej sytuacji gdy z podaniem występuje organizacja społeczna organ domniemywał, iż żąda ona wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby albo wzywał organizacje do sprecyzowania żądania w tym zakresie. Organ związany jest wnioskiem i nie może domniemywać treści żądania, które w niniejszej sprawie było przez zainteresowanego wyrażone wprost. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zasadniczy zarzut przytoczony w podstawach kasacyjnych, sprowadza się do tego, że Sąd I instancji bezpodstawnie potraktował pismo Stowarzyszenia [...] z dnia 16 lutego 2015 r. jako wniosek o wszczęcie postępowania na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, podczas gdy, zdaniem skarżącego kasacyjnie, pismo to nie ma jednoznacznego charakteru żądania wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 31 § 1 k.p.a. czy też żądania strony, o którym mowa w art. 61§ 1 k.p.a W konsekwencji nierozpatrzenia tego wniosku, a potraktowania go jako skargi wniesionej na zasadach ogólnych, Sąd stwierdził bezczynność skarżącego organu. Stanowisko skarżącego nie jest trafne, a zatem zarzut ten nie może być uwzględniony. Analiza konstrukcji art. art. 31 § 1 i § 2 k.p.a. wskazuje jednoznacznie na to, że w sytuacji, w której wniosek o wszczęcie postępowania jurysdykcyjnego, spełniający określone w art. 31 § 1 pkt. 1 in fine wymogi, składa legitymowana organizacja społeczna, a podany przez nią stan faktyczny sprawy może stanowić podstawę do zawiązania postępowania jurysdykcyjnego, obowiązkiem właściwego organu jest podjęcie takiego postępowania. W tym przypadku PINB w I., jak wynika z jego wyjaśnień, miał wątpliwości co do tego czy ww. pismo z 16 lutego 2015 r. miało znamiona wniosku o wszczęcie postępowania ze względu na jego treść oraz czy pismo to ma charakter żądania wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 31 § 1 k.p.a., bądź żądania wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 § 1 k.p.a Pismo to nazwane jest "wnioskiem", zaś jego pierwsze zdanie brzmi: "Stowarzyszenia [...] kieruje wniosek do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego o wykonanie czynności związanej z prawem budowlanym art. 57 ust. 7 ustawy", dotyczącej decyzji z dnia [...]-04-2014 r. cofającej pozwolenie na użytkowanie stacji przeładunkowej w I., a zarządzanej przez spółkę [...]. Przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego stanowi: "W przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu." Porównanie treści pisma Stowarzyszenia oraz treści hipotezy normy zawartej w tym przepisie, która jest następująca: jeżeli organ nadzoru budowlanego stwierdzi przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 oraz zważywszy na to, że art. 55 Prawa budowlanego dopuszcza możliwość przystąpienia do użytkowania w wyniku uzyskania stosownego pozwolenia na użytkowanie, oczywiście pod warunkiem dysponowania pozwoleniem na budowę, prowadzi do wniosku, iż intencją Stowarzyszenia było wszczęcie postępowania zmierzającego do zastosowania sankcji administracyjnej, określonej w art. 57 ust. 7. Nawet jeśli PINB w I. miał co do tego wątpliwości, to wzgląd na zasadę zaufania oraz zasadę pierwszeństwa postępowania jurysdykcyjnego przed skargowym, wymagał zwrócenia się do wnioskodawcy o wyjaśnienie jego intencji. Nie powinno budzić także wątpliwości, że pismo to zawierało żądanie wszczęcia postępowania z urzędu, określone w art. 31 § 1 pkt. 1 k.p.a. Organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: wszczęcia postępowania, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Stosownie do art. 31 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu. Złożenie przez organizację społeczną wniosku o wszczęcie postępowania jurysdykcyjnego, niezależnie do tego czy jest ono podejmowane z urzędu czy też na wniosek, wymaga zweryfikowania go w oparciu o przesłanki określone w art. 31 § 1 k.p.a. i wypowiedzenie się w tej kwestii w formie postanowienia. To w tej formie (postanowienia) i na tym etapie procedury (postępowania wstępnego) organ, do którego żądanie zostało skierowane, ocenia czy jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i czy przemawia za tym interes społeczny. Spełnienie tych przesłanek konstytuuje także legitymację procesową organizacji, jako uczestnika na prawach strony. Zdaniem Sądu, niespełnienie ww. przesłanek i wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z urzędu, zamyka postępowanie wstępne i nie ma potrzeby (i możliwości) wydawania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odrębnego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania ze względu na brak legitymacji (podobnie NSA w wyroku z 8 listopada 2016 r. II OSK 234/15). W tym zakresie, ze względu na inny charakter legitymacji strony, oparty o interes prawny, przepis art. art. 61a § 1 k.p.a. nie znajduje zastosowania do uczestników na prawach strony, których legitymacji trzeba poszukiwać gdzie indziej. W ocenie Sądu, także charakter sprawy administracyjnej zaistniałej na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, która skutkować może nałożeniem kary na inwestora, co wskazuje na to, że będzie ona wszczynana z urzędu, nie stanowi przeszkody do podejmowania jej na wniosek uprawnionej (legitymowanej) organizacji społecznej. Przepis art. 31 § 2 k.p.a., o czym wspomniano wyżej, wyraźnie stanowi, iż właściwy organ postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.