II OSK 3134/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Bożena Popowska po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. Ż.-K. i A. K.-Ż. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Kr 202/13 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi K. Ż.-K. i A. K.-Ż. na bezczynność Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie w przedmiocie rozpatrzenia skargi z dnia 7 października 2011 r., na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Nowosądeckiego postanawia: oddalić skargę kasacyjną W piśmie opatrzonym datą 7 października 2011 r. radca prawny E. K., działająca w imieniu K. Ż. – K. i A. K. – Ż., wniosła "skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Nowosądeckiego" polegającą na nierozpatrzeniu wniosku skierowanego do tego organu w piśmie z dnia 18 lipca 2011 r. Następnie K. Ż. – K. i A.K. – Ż. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę, w której zarzuciły Małopolskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Krakowie bezczynność w rozpatrzeniu skargi z dnia 7 października 2011 r. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Nowosądeckiego. W skardze podniesiono zarzut naruszenia art. 37 § 2 k.p.a., art. 35 § 3 k.p.a. w związku z art. 61 § 1 i § 3 k.p.a. i art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego oraz art. 227 k.p.a. Zarzucono, że MWINB powinien był wyznaczyć organowi I instancji termin do załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę MWINB w Krakowie wniósł o jej odrzucenie, twierdząc, że skarga została wniesiona na zaniechanie rozpoznania skargi w ramach procedury rozpatrywania skarg i wniosków, a więc jest niedopuszczalna. Postanowieniem z dnia 14 października 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę jako niedopuszczalną. Jak wskazał Sąd, z przepisu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. jednoznacznie wynika, że skarga na bezczynność może być wniesiona w przypadku, gdy właściwy organ nie podejmuje rozstrzygnięć lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Sąd podkreślił też, że przedmiotowa skarga wyraźnie zarzuca bezczynność MWINB w Krakowie i precyzuje, że bezczynność ta polega na niewyznaczeniu organowi I instancji terminu do załatwienia wniosku skarżących z dnia 18 lipca 2011 r. Jednocześnie pełnomocnik skarżących zarzuca MWINB w Krakowie naruszenie art. 37 § 2 k.p.a. Przy tak określonym przez profesjonalnego pełnomocnika przedmiocie zaskarżenia, Sąd uznał, że przedmiotowa skarga na bezczynność jest niedopuszczalna. Skoro bowiem pełnomocnik zarzuca MWINB naruszenie art. 37 § 2 k.p.a., to "skarga na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Nowosądeckiego" z dnia 7 października 2011 r. była w istocie zażaleniem na niezałatwienie przez organ sprawy w terminie. Rozpatrzenie przez organ wyższej instancji takiego zażalenia następuje w drodze postanowienia, które jednak nie mieści się w żadnej z kategorii wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Tym samym zaś, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., niedopuszczalne jest wniesienie skargi na bezczynność polegającą na nierozpatrzeniu zażalenia wniesionego w trybie art. 37 § 2 k.p.a. Jeżeli skarga dotyczy przypadku niewymienionego w art. 3 § 2 p.p.s.a., sąd administracyjny zobowiązany jest do jej odrzucenia, gdyż, rozpatrując taką skargę, wykroczyłby poza swoje kompetencje powierzone mu przez ustawodawcę. Skoro zaś przedmiotowa skarga nie mieści się w żadnej z kategorii wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., to jako nienależąca do właściwości sądu administracyjnego, podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Od powyższego postanowienia K. Ż.-K. i A. K.-Ż. wniosły skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia, zarzucając: 1. naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu postanowienia do zarzutów skarżących co do tego, że sprawa, której dotyczy skarga nie podlegała rozpoznaniu w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego o skargach i wnioskach, a pismo z dnia 18.07.2011 r. nie jest skargą w rozumieniu art. 227 k.p.a., lecz wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, iż Sąd uznał, że skarga dotyczy niewyczerpania trybu skargowego, co stało się przyczyną jej odrzucenia. 2. naruszenie art. 134 p.p.s.a. poprzez nie rozpoznanie zarzutów skarżących co do tego, że sprawa, której dotyczy skarga nie podlegała rozpoznaniu w trybie kodeksu postępowania administracyjnego o skargach i wnioskach, a pismo z dnia 18.07.2011 r. nie jest skargą w rozumieniu art. 227 k.p.a., a w szczególności nie zbadanie, czy pismo z dnia 18.07.2011 r. jest skargą w rozumieniu art. 227 k.p.a., czy też — wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Powyższe uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy z powodów wskazanych w pkt. 1. 3. naruszeniu art. 3 § 2 pkt 8 w z w. z art. 3 § 2 pkt 4 i art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi z tego powodu, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego w sytuacji gdy w świetle art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 tej ustawy rozpatrzenie tej sprawy należy do kognicji tego sądu, gdyż dotyczy zaniechania dokonania czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień skarżących. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) - kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Jak wynika z ustaleń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przedmiotem skargi K. Ż. – K. i A. K. – Ż. była bezczynność Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w rozpatrzeniu skargi z dnia 7 października 2011 r. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Nowosądeckiego. W sprawie niniejszej Sąd I instancji zasadnie potraktował skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Nowosądeckiego jako zażalenie na bezczynność, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Jednocześnie należy podzielić też pogląd Sądu, że niedopuszczalne jest wniesienie skargi na bezczynność polegającą na nierozpatrzeniu zażalenia wniesionego w trybie art. 37 k.p.a. Zauważyć trzeba, że skarga na bezczynność organu jest pochodną skargi na określone w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. prawne formy działania organów administracji publicznej. Powyższe oznacza, że jeżeli wymienione w tych przepisach prawne formy działania administracji publicznej nie podlegają zaskarżeniu, to nie jest możliwe także wniesienie skargi na bezczynność organu w ich podjęciu. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone w trybie art. 37 § 1 k.p.a. powinno mieć formę postanowienia, które ma charakter incydentalny. Postanowienie to jest zaliczane do grupy postanowień wydawanych w toku postępowania administracyjnego dotyczącego poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzyga ono o istocie sprawy. Nie jest to też postanowienie kończące postępowanie, a także nie przysługuje od niego zażalenie. Tego rodzaju postanowienia nie podlegają zatem zaskarżeniu do sądu administracyjnego (vide: postanowienie NSA z dnia 27 kwietnia 2012 r., I OSK 872/12, Lex nr 1145135; z 7 lutego 2012 r., II OSK 2259/10, Lex nr 1145577 czy z 17 stycznia 2006 r., I OSK 306/05, Lex nr 196463). Jak wskazał również Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 12 stycznia 2001 r., IV SAB 177/00 (Lex nr 657401) – "Wyczerpanie przez stronę trybu zażaleniowego określonego w art. 37 k.p.a. warunkuje wprawdzie wniesienie skargi na bezczynność, ale na bezczynność organu I instancji, a nie organu wyższego stopnia, do którego wniesiono zażalenie". Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że skoro postanowienie wydane w trybie art. 37 § 1 k.p.a., w wyniku złożenia zażalenia na bezczynność organu, nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, to oznacza to tym samym, że również skarga na bezczynność organu wyższego stopnia w rozpatrzeniu zażalenia wniesionego w trybie art. 37 § 1 k.p.a. jest niedopuszczalna tj. nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawidłowo więc zaskarżonym postanowieniem z dnia 14 października 2013 r. odrzucił, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skargę K. Ż.-K. i A. K.-Ż. na bezczynność Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie w przedmiocie rozpatrzenia skargi (zażalenia) z dnia 7 października 2011 r., na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Nowosądeckiego. Nie mogły odnieść natomiast zamierzonego skutku zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej sprowadzające się do twierdzenia, że Sąd I instancji nie zbadał, czy pismo z dnia 18 lipca 2011 r. skierowane do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Nowosądeckiego w przedmiocie podjęcia czynności w sprawie samowoli budowlanej było skargą w rozumieniu art. 227 k.p.a. czy też, jak twierdzą skarżący, wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Jak bowiem wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarga na bezczynność Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie nie została odrzucona z powodu jej zakwalifikowania jako wniesionej w sprawie toczącej się w trybie skarg i wniosków (Dział VIII k.p.a.), lecz ze względu na uznanie, że bezczynność organu wyższego stopnia w rozpoznaniu zażalenia złożonego w trybie art. 37 § 1 k.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Na marginesie można też zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nie ulega wątpliwości, że ocena postępowania prowadzonego w trybie przepisów uregulowanych w dziale VIII k.p.a. nie podlega kontroli sądów administracyjnych. Z tego względu na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) skargę kasacyjną należało oddalić.