II SAB/Gl 50/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Asesor WSA Tomasz Dziuk, Protokolant Starszy referent Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2019 r. sprawy ze skargi B.D. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. w przedmiocie legalności robót budowlanych 1) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie legalności robót budowlanych w terminie 30 dni od daty doręczenia akt sprawy; 4) oddala skargę w pozostałym zakresie; 5) zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. J. D. pismem z dnia [...] r., skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. , zażądał wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie legalności budynku zlokalizowanego na działce sąsiadów – I. i K. H. (nr [...] ). Zawiadomieniem z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. poinformował o wszczęciu z urzędu, w dniem [...] r., postępowania w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych dot. budynku mieszkalnego na terenie nieruchomości w S. przy ul. [...] na działce nr 1 Na skutek wniesionego przez J. D. zażalenia na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. , organ wyższego stopnia – Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach, postanowieniem z dnia [...] r., uznał zażalenie za zasadne i wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy - miesiąc od daty otrzymania postanowienia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją nr [...] z dnia [...]r. nakazał rozbiórkę docieplenia wraz z obróbką blacharską na północno-zachodniej ścianie budynku, likwidację części okapu dachu przy ścianie od strony granicy z działką nr 2; rozbiórkę drenażu budynku i odprowadzenia wody deszczowej z zadaszenia nad schodami zewnętrznymi do piwnicy, z dachu budynku mieszkalnego oraz wód bytowych z gospodarstwa domowego. W wyniku odwołania wniesionego przez wnioskodawcę Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach podjął decyzję z dnia [...] r., o numerze [...], utrzymując w mocy to rozstrzygnięcie. Wyrokiem z dnia 1 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 1143/16 tutejszy Sąd uchylił decyzję ŚWINB oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Wskazał, że obie wydane w niniejszym postępowaniu decyzje uznać należy za co najmniej przedwczesne Rozpatrywanie legalności robót w ostatnich latach przeprowadzonych na istniejącym od dawna obiekcie musi bowiem zostać poprzedzone oceną legalności budowy samego obiektu. Jeśli bowiem obiekt zrealizowany został samowolnie i nie nastąpiła jego legalizacja to niewątpliwie musi to mieć decydujący wpływ na ocenę dopuszczalności wykonania dodatkowych robót. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] w P. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych dot. budynku mieszkalnego na terenie nieruchomości w S. przy ul. [...]na działce nr 1, prowadzone na podstawie art. 51 pr. bud. W uzasadnieniu podano, że nie ma możliwości umorzenia postępowania w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych, jako bezprzedmiotowego. Organ uznał natomiast za dopuszczalne zawieszenie postępowanie w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., z uwagi na fakt, iż jest prowadzone postępowanie egzekucyjne, mające na celu wykonanie obowiązków nałożonych decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z [...]r. nr [...], zmierzającej do legalizacji samowoli budowlanej na podstawie Prawa budowlanego z 1974 r. W tej sytuacji sprawa legalności budowy budynku mieszkalnego, którego dotyczą wykonane roboty budowlane, stanowi zagadnienie wstępne, od rozstrzygnięcia którego zależy zakończenie postępowania w przedmiocie legalności wykonanych robót budowlanych. Postanowienie to zostało skierowane do B.D., będącego następcą prawnym J. D. w wyniku dokonanej na jego rzecz darowizny nieruchomości, na której posadowiony jest przedmiotowy budynek. Powyższe postanowienie zostało uchylone postanowieniem ŚWINB z dnia [...]r. Organ II instancji uznał, iż postępowanie egzekucyjne nie jest prowadzone w przedmiocie legalności budowy budynku, a co za tym nie może stanowić to zagadnienia wstępnego w sprawie samowoli budowlanej W zażaleniu na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania (z dnia 4 października 2017 r.), następca prawny wnioskodawcy B. D. podał, że w sprawie legalności budynku mieszkalnego na działce nr 1 nie została wydana jakakolwiek decyzja administracyjna. Pismem z dnia [...] r. PINB w P. poinformował strony, iż prowadzi dwa postępowania administracyjne: pierwsze - w sprawie legalności budowy budynku mieszkalnego o zmianie przedmiotu prowadzonego postępowania, i drugie – w sprawie w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych polegających dociepleniu północno-zachodniej ściany budynku, remoncie dachu, wykonaniu drenażu budynku i odprowadzenia wody deszczowej z zadaszenia nad schodami zewnętrznymi do piwnicy, z dachu budynku mieszkalnego oraz wód bytowych z gospodarstwa domowego. Kolejnym pismem, datowanym na dzień [...] r., organ I instancji dodatkowo wyjaśnił, iż dotychczasowe postępowanie administracyjne o nr [...]w sprawie legalności budowy ww. budynku mieszkalnego, prowadzone jest obecnie jako postępowanie egzekucyjne w związku z wykonaniem obowiązków nałożonych decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z [...] r. nr [...]. W skardze na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (z dnia [...] r.), B. D. wniósł m.in. o: zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia aktu organowi; dokonanie kontroli przewlekłości postępowania; orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie organowi grzywny oraz zobowiązanie PINB do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie . W odpowiedzi na skargę (z dnia [...] r.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podał m.in., że materiał uzyskany w ramach czynności wyjaśniających na etapie wstępnym gromadzony był pod jednym numerem, a następnie wydzielono i wszczęto z urzędu 6 odrębnych postępowań administracyjnych, z których jedno przekształcono w postępowanie egzekucyjne. Jedno z tych postępowań dotyczyło legalności wykonanych robót budowlanych dot. budynku mieszkalnego, polegających na dociepleniu północno-zachodniej ściany budynku, remoncie dachu, wykonaniu drenażu budynku i odprowadzenia wody deszczowej z zadaszenia nad schodami zewnętrznymi do piwnicy, z dachu budynku mieszkalnego oraz wód bytowych z gospodarstwa domowego, wymianie okien. Postępowanie to, po zmianie jego przedmiotu, obecnie prowadzone jest w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych dot. budynku na terenie nieruchomości w S. przy ul. [...] na działce 1, polegających na remoncie dachu, wykonaniu drenażu budynku i odprowadzenia wody deszczowej z zadaszenia nad schodami zewnętrznymi do piwnicy, z dachu budynku mieszkalnego oraz wód bytowych, wymianie okien. Zmiana przedmiotu postępowania miała związek z czynnościami egzekucyjnymi mającymi na celu wyegzekwowanie obowiązków wynikających z ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] r. W konkluzji podano, że zarzuty podniesione w skardze są bezpodstawne. Tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 11 lipca 2018 r. (sygn. II SAB/Gl 12/18): 1) zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. do wydania decyzji w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia akt organowi, 2) stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności oraz że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) oddalił skargę w pozostałym zakresie, 4) zasądził od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skład orzekający stwierdził, że w sprawie spełnione zostały ustawowe przesłanki do załatwienia sprawy administracyjnej dotyczącej legalności wykonanych robót, polegających na remoncie dachu, wykonaniu drenażu budynku i odprowadzenia wody deszczowej z zadaszenia nad schodami zewnętrznymi do piwnicy, z dachu budynku mieszkalnego oraz wód bytowych, wymianie okien. Stan faktyczny sprawy został bowiem wyczerpująco wyjaśniony i organ nadzoru budowlanego, prowadzący postępowanie naprawcze w trybie art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowalne (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1202, dalej: pr. bud.), powinien podjąć jedną z decyzji przewidzianych w tych przepisach, bądź też, o ile znajduje ku temu uzasadnienie, postępowanie naprawcze umorzyć jako bezprzedmiotowe. Wobec tego, zważywszy na ewidentne niedochowanie terminów do załatwienia sprawy administracyjnej przewidzianych w art. 35 § 1-3 k.p.a., jak również brak okoliczności powodujących "wydłużenie" tych terminów , określonych w art. 35 § 5 k.p.a. (m.in. braku podstaw do zawieszenia postępowania). Sąd mając na uwadze okres bezczynności, trwającej od kwietnia 2017 r. do (co najmniej) daty złożenia skargi na bezczynność (12 marca 2018 r.), a więc zaniechanie trwając ponad 10 miesięcy, ma charakter rażąco naruszającego prawo. Na skutek skargi kasacyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 czerwca 2019 (sygn. II OSK 3458/18) uchylił pkt 1, 2 i 4 zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Sąd kasacyjny uznał za zasadny zarzut skargi, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie dotyczy rozstrzyganej sprawy. Przedmiotem skargi B. D. była bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (dalej w skrócie jako PINB), w przedmiocie prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie o znaku [...] (później [...]). Tak określona sprawa dotyczyła legalności budowy budynku mieszkalnego na nieruchomości w miejscowości S. przy ul. [...]na działce nr 1. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał oceny sprawy, której przedmiotem były roboty budowlane polegające na remoncie dachu, wykonaniu drenażu budynku i odprowadzeniu wody deszczowej z zadaszenia nad schodami zewnętrznymi do piwnicy, z dachu budynku mieszkalnego oraz wód bytowych oraz wymianie okien. NSA uznał również częściowo zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a.. Abstrahując od uczynienia przedmiotem swoim rozważań WSA nie tyle bezczynności PINB w zakresie prowadzenia postępowania dotyczącego legalności budowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr 1, ale bezczynności PINB w sprawie legalności wykonywanych robót polegających na remoncie dachu, wykonaniu drenażu budynku i odprowadzenia wody deszczowej z zadaszenia nad schodami zewnętrznymi do piwnicy, z dachu budynku mieszkalnego oraz wód bytowych i wymianie okien w budynku na działce nr 1, to nawet w tym zakresie Sąd pierwszej instancji uzasadnia brak zawinienia przez organ stanu bezczynności w załatwieniu sprawy. Sąd kasacyjny stwierdził, iż WSA w Gliwicach nie dokonał oceny, jakie znaczenie miało wszczęcie postępowania egzekucyjnego zmierzającego do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] r. znak [...], a tym samym przedwczesnym byłaby ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny samego sposobu zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie o znaku [...] i wpływie tego zakończenia na stan bezczynności organu. Pismem z dnia [...] r. B. D. rozszerzył skargę o żądanie: - przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy wymierzonej grzywny na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a., - powiadomienia przez Sąd organów ścigania o popełnieniu przestępstwa w przypadku ponownego umorzenia postępowania administracyjnego przez PINB w P. na podstawie art. 105 k.p.a. Realizując wskazania NSA tutejszy Sąd zobowiązał pełnomocnika organu nadzoru budowlanego do przedłożenia dokumentacji dotyczącej egzekucji decyzji z 1992 r. Jak z niej wynika, PINB w P. od czerwca 2016 r. podejmował szereg działań mających na celu realizację obowiązków przez obecnych właścicieli budynku. I tak: - [...]r r. zostało wystosowane upomnienie, - [...] r. został wystawiony tytuł wykonawczy, - [...] r. zostało wydane postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia (uchylone przez ŚWINB [...] r.), - [...] r. organ odrzucił zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym, - [...] r. zostało wydane postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, - [...] r. zostało wystawione kolejne upomnienie do zobowiązanych, - [...] zostało wystawiony kolejny tytuł wykonawczy, - [...] r. zostało wydane postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia (uchyone przez ŚWINB [...] r.), - [...] r. zostało wydane postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, - [...] r. zostało wystosowane upomnienie w odniesieniu do części obowiązków wynikających z decyzji z [...] r., - [...] r. został wystawiony tytuł wykonawczy, - [...] r. zostały odrzucone zarzuty zobowiązanych w postępowaniu egzekucyjnym, - [...] r. została wymierzona grzywna w celu przymuszenia, - [...] r. zostały odrzucone zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym (postanowienie to zostało uchylone przez ŚWINB dnia [...] r.), - [...] r. zostało wydane po raz kolejny postępowanie egzekucyjne, - [...] r. została wydana decyzja nakazująca rozbiórkę spornego obiektu – decyzja ta została uchylona decyzją ŚWINB z dnia [...] r. a postępowanie w sprawie nakazu rozbiórki zostało umorzone. WSA w Gliwicach zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Ponadto - w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. - sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd ją oddala (art. 151 p.p.s.a.). Zauważyć również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. "załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania". Jednocześnie w świetle § 5 tego artykułu "do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu". Analiza akt administracyjnych (w tym, zgodnie z zaleceniami NSA, dotyczących postępowania egzekucyjnego) pozawala na stwierdzenie, że w rozstrzyganej sprawie PINB w P. podejmował szereg czynności dotyczących legalności obiektu budowlanego i wymuszenia na właścicielach nieruchomości obowiązków wynikających z decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia[...] r. W okresie 2,5 roku zostało wydanych 16 aktów oraz podjętych czynności. Intensyfikacja działań nastąpiła jednak dopiero w 2016 r. a wniosek J. D. został złożony 15 czerwca 2015 r. Zatem zasadne będzie stwierdzenie, że organ nadzoru budowlanego był bezczynny. W ocenie składu orzekającego bezczynność organu nadzoru budowlanego nie miała jednak charakteru rażącego naruszenia prawa. Nie wynikała bowiem ze złej woli organu, czy też jego zaniedbań. Przyczyną, w ocenie Sądu jest błędne zrozumienie wniosku z dnia [...] r. J. D. domagał się w nim kontroli legalności budynku. Tu wypadnie wspomnieć, iż obiekt ten był pierwotnie planowany jako budynek gospodarczy. Został on niewłaściwie zlokalizowany na działce budowlanej, w zbyt bliskiej odległości od granicy z nieruchomością skarżącego. Jednocześnie nastąpiła niezgodna z prawem zmiana sposobu użytkowania. Konieczne jest zatem rozdzielenie kwestii legalności samego budynku (gospodarczego) i samowolnego wykorzystania go na cele mieszkaniowe. Do takich wniosków można dojść również po analizie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] r. Rozstrzyga ona bowiem dwie kwestie. Pierwsza, to legalność wzniesienia obiektu. Jako, że został on zlokalizowany zbyt blisko granicy nieruchomości, nakazano zamurowanie otworów okiennych. Inną kwestią było doprowadzenie budynku do wymagań faktycznego użytkowania (jako mieszkalny). Tu nakazano m.in. docieplenie ścian. Jak wynika z całości korespondencji z J. D. (a następnie B. D. ) domagają się oni kontroli legalności wzniesienia budynku. Nie odnoszą się w żaden sposobu do sposobu jego użytkowania. Zatem tylko w tym zakresie konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. W ocenie Sądu o tym, czy doszło do legalizacji samowoli budowlanej w zakresie lokalizacji budynku świadczyć będzie realizacja przez właścicieli spornego budynku obowiązku zamurowania okien od granicy z działką B. D. . Niestety przesłane przez organ akta administracyjne nie pozwalają na stwierdzenie tego faktu. Sąd zauważa jednak, że postępowanie egzekucyjne na żadnym etapie nie dotyczyło tej kwestii. Można zatem przypuszczać, że obowiązek powyższy został zrealizowany wcześniej. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd wyznaczył PINB w P. termin do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, w której przedmiotem jest legalność wzniesionego obiektu budowlanego. Konieczne jest tu ustalenie, czy obowiązek zamurowania okien wynikający z decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] r. został wykonany. Jeśli to nastąpiło, należy przyjąć, iż budynek jest wzniesiony legalnie. W takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego winien rozważyć umorzenie postępowania lub wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 61a p.p.s.a. Brak stwierdzenia rażącego naruszenia prawa przy bezczynności PINB w P. bezprzedmiotowym czyni rozpatrywanie pozostałych żądań skarżącego, w tym w zakresie wymierzenia organowi grzywny oraz przyznania mu sumy pieniężnej. W takim stanie rzeczy, w oparciu o art. art. 149 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.