II SAB/Gl 51/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Prezydenta Miasta J. w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego oddala skargę. J. K. (dalej zwana "skarżącą"), działając przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, pismem z dnia 8 kwietnia 2021 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Prezydenta Miasta J. (dalej zwanego "Prezydentem"), polegającą na niedopełnieniu czynności wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego przyznanego ostateczną i prawomocną decyzją innego organu. Wniesienie skargi zostało poprzedzone ponagleniem wniesionym przez pełnomocnika skarżącej pismem z dnia 6 kwietnia 2021 r. W uzasadnieniu skargi wskazano, że decyzją z dnia [...] r. Burmistrz W. (dalej zwany "Burmistrzem") przyznał skarżącej zasiłek pielęgnacyjny z tytułu niepełnosprawności dziecka poniżej 16 roku życia na syna – G. M. w kwocie 184,42 zł miesięcznie na okres od 1 września 2019 r. do 31 października 2019 r. oraz w kwocie 215,84 zł miesięcznie na okres od 1 listopada 2019 r. do 30 września 2021 r. Skarżąca wraz z synem przeprowadziła się do J. W związku z tym Burmistrz wydał decyzję o uchyleniu decyzji przyznającej zasiłek od dnia 1 sierpnia 2020 r. Jednak po wniesieniu odwołania przez skarżącą decyzją z dnia [...] r. nr [...] decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej, które jednocześnie umorzyło postępowanie zmierzające do uchylenia decyzji przyznającej zasiłek. W uzasadnieniu decyzji Kolegium zaleciło Burmistrzowi przesłanie decyzji wraz z aktami Prezydentowi. Burmistrz zastosował się do tego zalecenia. Nie przyniosło to jednak oczekiwanego rezultatu, gdyż Prezydent uznał, że prawomocna decyzja Kolegium jest nieprawidłowa. Jednocześnie wskazał skarżącej na konieczność wystąpienia z wnioskiem o wydanie nowej decyzji przyznającej zasiłek. Powyższe stanowisko Prezydenta skarżąca potraktowała jako pozostawanie w bezczynności. Zaakcentowała, że nie jest to "wstrzymanie wykonania decyzji" w rozumieniu art. 28 ust.3 ustawy o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 poz. 111 ze zm.), gdyż organ nie zwrócił się do skarżącego o złożenie jakichkolwiek wyjaśnień, a wyłącznie konsultował się w tej sprawie z Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Katowicach. Strona skarżąca zaakcentowała, że zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym w decyzji Kolegium oraz we wskazanych w skardze wyrokach tutejszego Sądu, wedle którego wystarczy tylko zwykłym pismem informacyjnym, uzasadnionym treścią art. 20 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych przekazać do nowego płatnika wcześniejsze, ostateczne rozstrzygnięcie, celem kontynuacji wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego do dnia oznaczonego w tym rozstrzygnięciu przez innego płatnika (jako organu właściwego). Według strony skarżącej w zaistniałym stanie faktycznym nastąpiła zmiana organu, który realizuje zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej, a więc występuje tylko o przekazanie środków na ten cel i pośredniczy w jej przekazaniu do osoby uprawnionej, co wynika z treści art. 33 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Końcowo strona skarżąca zaakcentowała, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że "wypłata zasiłku realizowana jest poprzez czynność wypłaty". Stąd organ, nie wypłacając skarżącej przedmiotowego zasiłku, przyznanego ostateczną decyzją, pozostaje w bezczynności, bowiem obowiązek takiej wypłaty ciąży na nim z mocy samego prawa. W odpowiedzi na skargę wskazano, że z informacji uzyskanej przez Prezydenta od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach wynika, że wobec zmiany miejsca zamieszkania skarżącej Burmistrz powinien uchylić swoją dotychczasową decyzję przyznającą świadczenie, natomiast Prezydent po złożeniu nowego wniosku powinien wydać decyzję zgodnie z właściwością miejscową i przepisami obowiązującymi w tym zakresie. Informacje o tym trybie postępowania organ przekazał także stronie skarżącej. Jednak pomimo tego skarżąca nie złożyła Prezydentowi wniosku o przyznanie świadczenia. W ocenie Prezydenta brak jest podstaw do wypłacania zasiłku pielęgnacyjnego przyznanego ostateczną i prawomocną decyzją Burmistrza, gdyż w ustawie o świadczeniach rodzinnych brak jest analogicznego przepisu w sprawie postępowania w przypadku zmiany miejsca zamieszkania, takiego jak art. 20 ust. 4 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Zatem w przypadku zmiany sytuacji rodzinnej, którą zapewne jest zmiana miejsca zamieszkania przez osobę pobierającą świadczenia rodzinne, nadal stosuje się przepisy art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a osoba chcąc pobierać świadczenia rodzinne w nowym miejscu zamieszkania, winna złożyć wniosek zgodnie z art. 23 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia zaś art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2019 r., poz. 2325, ze zm. - w skrócie "p.p.s.a.") wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organu w przypadku podejmowania czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Do tego rodzaju czynności zalicza się czynności materialno-techniczne mające charakter zewnętrzny. Czynności te posiadają podstawę prawną, którą stanowi akt normatywny lub akt administracyjny i wywołują konkretne skutki prawne w stosunku do podmiotów pozostających na zewnętrz w stosunku do organu. Czynnością materialno-techniczną jest m.in. wypłata świadczenia w oparciu o pozostającą w obrocie prawnym decyzję administracyjną. Tym samym wniesienie skargi w niniejszej sprawie należało uznać za dopuszczalne (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 738/12 oraz z dnia 6 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 4028/18). Bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu albo gdy nie podjął innej czynności, pomimo ustawowego obowiązku. Ma to miejsce m.in. wtedy, gdy organ nie dokonuje wypłaty przyznanego stronie ostateczną decyzją świadczenia. W realiach rozpoznawanej sprawy w obrocie prawnym pozostaje nadal ostateczna decyzja z dnia [...] r., którą Burmistrz przyznał skarżącej zasiłek pielęgnacyjny z tytułu niepełnosprawności dziecka, w kwocie 184,42 zł. w okresie od 1 września 2019 r. do 31 października 2019 r., oraz w kwocie 215,84 zł miesięcznie na okres od 1 listopada 2019 r. do 30 września 2021 r. Istotą tej decyzji jest konkretyzacja po stronie jej adresata uprawnienia do otrzymania świadczenia w określonej wysokości przez wskazany w tej decyzji okres. Uprawnieniu temu odpowiada obowiązek organu, który tę decyzję wydał, wypłaty skonkretyzowanego w tej decyzji świadczenia. Tym samym to Burmistrz zobowiązany jest do tego, aby zgodnie z treścią wydanej przez ten organ decyzji, wypłacać przyznane w niej świadczenie. Przeniesienie tego obowiązku na Prezydenta mogłoby nastąpić wyłącznie na podstawie wyraźnego przepisu. Ustawodawca takie rozwiązanie przewidział na gruncie art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2407 ze zm). Jednak na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinny w stanie prawnym obowiązującym w dacie wyrokowania brak jest podobnej regulacji. Odnotować jednocześnie należy, że ustawą z dnia 24 czerwca 2021 r. o zmianie niektórych ustaw związanych ze świadczeniami na rzecz rodziny (Dz. U. z 28 czerwca 2021 r. poz. 1162) dokonano nowelizacji m.in. niektórych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 3 pkt. 8 ustawy zmieniającej do art. 25 ustawy o świadczeniach rodzinnych dodano m.in. ust. 5 o następującej treści "W przypadku powzięcia informacji o zmianie miejsca zamieszkania osoby, której przyznano świadczenia rodzinne, dotychczasowy organ właściwy przekazuje wydaną decyzję wraz z aktami sprawy organowi właściwemu ze względu na nowe miejsce zamieszkania w celu jej dalszej realizacji. Organ właściwy ze względu na nowe miejsce zamieszkania realizuje otrzymaną decyzję bez konieczności wydawania kolejnej decyzji oraz jest właściwy do jej uchylenia, zmiany oraz do ustalania i dochodzenia świadczeń nienależnie pobranych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego stanowią inaczej, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń.". Przytoczony przepis wchodzi w życie z dniem 13 lipca 2021 r. W realiach rozpoznawanej sprawy oznacza to, że od tej daty na Prezydencie ciążyć będzie obowiązek realizacji wskazanej na wstępie decyzji z dnia [...] r., którą Burmistrz, przyznał zasiłek pielęgnacyjny z tytułu niepełnosprawności dziecka. Jednocześnie oznacza to, że do dnia wejścia w życie nowelizacji organem odpowiedzialnym za realizację tej decyzji pozostaje Burmistrz. W stanie prawnym znajdującym zastosowanie w realiach rozpoznawanej sprawy w okresie objętym wyrokowaniem tj. w okresie do 30 czerwca 2021 r. Prezydent nie miał podstaw do tego, aby ze względu na otrzymaną informację o zmianie miejsca zamieszkania przyjąć do realizacji wypłatę świadczeń przyznanych powyższą decyzją. W konsekwencji, zdaniem Sądu, w okresie tym skarżonemu organowi nie można było przypisać bezczynności. W ocenie Sądu wprowadzenie powyższej nowelizacji stanowi potwierdzenie, że w dotychczasowym stanie prawnym zmiana miejsca zamieszkania po wydaniu decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny nie dawała podstaw do realizacji wypłaty przez inny organ, na obszarze właściwości którego adresat uprzednio wydanej decyzji zamieszkał już po jej wydaniu. Jak wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy (druk sejmowy nr 1015) wskazane powyżej zmiany ustawy (dodanie ustępu 5 do art. 25 ustawy o świadczeniach rodzinnych) "wyeliminują pojawiające się wątpliwości co do sposobu postępowania w przypadku zmiany miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się lub otrzymującej ww. świadczenia, ujednolicą i uproszczą sposób postępowania organów właściwych. W szczególności nie będzie potrzeby stosowania budzącej obecnie wątpliwości procedury uchylania decyzji przez dotychczasowy organ właściwy i przekazywania osobie ubiegającej się jej wniosku i dokumentów w celu ich ponownego złożenia już w nowym organie właściwym, co niejednokrotnie było kwestionowane przez organy odwoławcze i sądy administracyjne, a także mogło powodować przerwy w ciągłości prawa do świadczeń, które przysługiwały danej osobie, lecz osoba mogła je utracić z powodu zbyt późnego złożenia wniosku w organie właściwym ze względu na nowe miejsce zamieszkania." Zauważyć także należy, że Burmistrz podjął działania w celu uchylenia decyzji z dnia [...] r. przyznającej zasiłek pielęgnacyjny. Jednak decyzja z dnia [...] r., uchylająca decyzję przyznającą to świadczenie nie ostała się w obrocie prawnym, a to ze względu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] r. W decyzji tej Kolegium, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, uchyliło decyzję Burmistrza z dnia [...] r. oraz umorzyło wszczęte z urzędu przez Burmistrza postępowanie w sprawie uchylenia prawa do zasiłku. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium, przyjmując zapatrywanie odmienne od przyjętego przez Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, wskazało, że Burmistrz, zamiast uchylać decyzję własną, powinien przekazać całość dokumentacji strony organowi właściwego według nowego miejsca zamieszkania, celem realizacji przez niego przyznanego prawa. Stanowisko to, jak i decyzja w uzasadnieniu do której zostało ono przedstawione, nie podlega kontroli przez Sąd w ramach obecnie rozpatrywanej sprawy. Niemniej zauważyć należy, że w przeciwieństwie do wyroku sądu administracyjnego, organ którego decyzja ta dotyczyła, nie jest związany takim stanowiskiem organu odwoławczego. Oznacza to, że Burmistrz nie może uchylić się od realizacji świadczenia za okres do dnia wejścia w życie wskazanej powyższej nowelizacji opierając na zawartym w uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdzeniu, że powinien przekazać całość dokumentacji do realizacji przez Prezydenta. Moc wiążąca powyższej decyzji Kolegium ogranicza się wyłącznie do umorzenia wszczętego z urzędu postępowania w sprawie uchylenia decyzji z dnia [...] r. Natomiast nie oznacza, że organ jest zobligowany do zastosowania się do oceny prawnej, dotyczącej dalszego postępowania w sprawie realizacji wypłaty świadczenia przyznanego powyższą decyzja. W tym zakresie zresztą Kolegium w Bielsku-Białej wykroczyło poza przysługującą temu organowi kompetencję, gdyż na gruncie k.p.a. wydanie decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i umarzającej postępowanie tego organu nie zostało powiązane z możliwością zamieszczenia w decyzji wiążących organ wskazówek co do dalszego postępowania. Zwłaszcza, że postępowanie, co do którego organ odwoławczy wydał rozstrzygnięcie uległo umorzeniu, co oznacza, że wypowiedź Kolegium zawarta w uzasadnieniu decyzji Kolegium wykracza poza ramy sprawy administracyjnej rozpatrywanej w trybie odwoławczym przez ten organ. Na marginesie zauważyć należy, że w przypadku dalszego uchylania się przez Burmistrza od realizacji wypłat świadczeń przyznanych decyzją z dnia [...] r. za okres do dnia wejścia w życie przywołanej powyżej nowelizacji przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych strona będzie mogła zareagować na to zaniechanie skargą na bezczynność, przy której rozpatrywaniu zastosowanie znajdzie art. 170 p.p.s.a. i wynikające z tego przepisu związanie wyrokiem (po jego uprawomocnieniu) wydanym w rozpatrywanej obecnie sprawie. Reasumując dotychczasowe rozważania stwierdzić należy, że skarżonemu organowi tj. Prezydentowi, w zakresie realizacji wypłat zasiłku przyznanego decyzją Burmistrza z dnia [...] r. nie można zarzucić bezczynności w okresie przypadającym do dnia 30 czerwca 2021 r. Z tego względu Sąd orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a.` Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.