II SAB/Gl 53/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi W. F. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie legalności rozbudowy obiektu budowlanego 1. stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania, oraz że nie miało ono miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. oddala wniosek o wymierzenie organowi grzywny , 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego kwotę 268,00 (dwieście sześćdziesiąt osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 4. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia. Decyzją nr 1 z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. ( dalej PINB) umorzył postępowanie prowadzone z wniosku W. F., które dotyczyło legalności rozbudowy zakładu obróbki metali zlokalizowanego na terenie działki nr 2 w Z. przy ul. [...]. Pismem z dnia [...]r. W. F. wniósł od tej decyzji odwołanie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej [...]WINB). Odwołanie to PINB przekazał do organu II instancji pismem z dnia [...]r., które wpłynęło do [...]WINB wraz z odwołaniem w dniu [...]r. W dniu [...]r. [...]WINB zawiadomił strony postępowania o zamiarze podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie i w związku z tym poinformował je o przewidzianej w art. 10 § 1 k.p.a. możliwości zaznajomienia się z aktami sprawy. W zawiadomieniu tym organ zakreślił także stronom 14 dniowy termin do pisemnego wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia ewentualnych żądań. Organ poinformował jednocześnie, że do tego czasu na mocy art. 35 § 5 k.p.a. zostaje wstrzymany bieg ustawowych terminów przewidzianych dla załatwienia sprawy. Z akt postępowania wynika, że w dniu [...]r. przeglądał je D. S. - pełnomocnik strony, który złożył oświadczenie o zamiarze uzupełnienia do dnia 16 sierpnia 2012 r. zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych. Złożył on jednocześnie w siedzibie organu pismo W. S. (S.) odnoszące się do twierdzeń zawartych w odwołaniu W. F. wraz oświadczeniami dwóch świadków. W kwestii dowodów zgromadzonych w postępowaniu I instancyjnym wypowiedział się także odwołujący się W. F. w piśmie z dnia [...]r. Do pisma tego dołączył on fotokopie pism świadczących o prowadzonej przez niego korespondencji z Urzędem Statystycznym w K. oraz fotokopię mapy ewidencyjnej z naniesionymi na niej pisemnymi uwagami pracownika PINB. W dniu [...]r. do [...]WINB wpłynęło pismo W. S. wraz z pisemnym oświadczeniem złożonym przez jego brata w dniu [...] r. Pismem z dnia [...]r. W. F. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na przewlekłe prowadzenie przez [...]WINB postępowania odwoławczego w opisanej sprawie, a także w sprawie wniesionego przez niego odwołania od innej decyzji PINB z dnia [...]r., nr 3. W uzasadnieniu skargi wskazał, że dopiero przed upływem kodeksowego terminu do rozpatrzenia wniesionych przez niego odwołań organ II instancji wystosował do stron zawiadomienie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i możliwości składania uwag. Tymczasem zgodnie art. 35 § 3 k.p.a. organ ten powinien był rozpatrzyć wniesione odwołania nie później niż w terminie miesiąca od dnia ich otrzymania. Wystosowanie zatem w ostatnim dniu terminu wyznaczonego do rozpatrzenia odwołania zawiadomienia o możliwości zapoznania się z aktami sprawy należy uznać za niezgodne z przepisami prawa i naruszające prawa stron o niezwłocznego rozpatrzenia ich sprawy. Skarżący wskazał też, że przed wniesieniem skargi pismem wniósł z dnia [...]r. zażalenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. ( dalej GINB) na przewlekłe prowadzenie postępowania przez [...]WINB oraz, że do dnia wniesienia skargi [...]WINB nie rozpatrzył jego odwołań. Dodał jednocześnie, że wyrokiem z dnia 16 stycznia 2012 r. ( sygn. akt II SAB/Gl 39/11) WSA w Gliwicach uznał za zasadną jego skargę wniesioną na przewlekłe prowadzenie przez [...]WINB postępowania odwoławczego w jednej aktualnie rozpatrywanych spraw. Tym samym za niczym nieusprawiedliwione należy uznać kolejne nieprzestrzeganie przez ten organ kodeksowych terminów oraz brak działania w przedmiotowej sprawie. W związku z tym skarżący domagał się również wymierzenia [...]WINB grzywny zgodnie z art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W skardze zawarto także wniosek o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. W datowanej na dzień [...]r. odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie wskazując, że w jego przekonaniu zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. W uzasadnieniu tej odpowiedzi organ zreferował przebieg postępowania odwoławczego podkreślając konieczność zabezpieczenia w nim praw stron do uzupełnienia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Następnie zaś podniósł, że w dniu [...]r. wydał decyzję oznaczoną numerem [...], którą utrzymał w mocy decyzję PINB nr [...]. Zarządzeniem z dnia 21 września 2012 r. Przewodniczący Wydziału II WSA w Gliwicach rozdzielił wniesione skargi, przy czym sygn. akt II SAB/Gl 53/12 została oznaczona skarga na przewlekłe prowadzenie przez [...]WINB postępowania odwoławczego w sprawie legalności rozbudowy obiektu budowlanego. Pismem z dnia [...]r. skarżący przesłał na adres Sądu odpis wniesionego przez siebie zażalenia do GINB na przewlekłe prowadzenie przedmiotowego postępowania odwoławczego. Przesłał także fotokopię Postanowienia GINB z dnia [...]r., znak: [...], uznającego wniesione zażalenie za nieuzasadnione. W piśmie tym skarżący wskazał, że z uzasadnienia postanowienia GINB dowiedział się, iż organ odwoławczy otrzymał jego odwołanie w dniu 23 czerwca 2012r., a zatem podjął on czynności w sprawie nie tyle - jak podał w skardze - tuż przed samym końcem ustawowego terminu do rozpatrzenia sprawy lecz dopiero po upływie tego terminu. Dodał, że mimo upływu 14 dniowego terminu do zaznajomienia się z aktami sprawy wskazanego w zawiadomieniu z dnia 24 lipca 2012r. nie powiadomiono go o dalszych przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy, a organ II instancji potrzebował prawie 3 miesięcy do rozpatrzenia jego odwołania. Skarżący stwierdził także, że [...]WINB nie doręczył wydanej decyzji jego synowi J. F., którego ustanowił on swoim pełnomocnikiem, natomiast doręczył ją zmarłej W. I.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga musiała odnieść skutek w części dotyczącej przewlekłego prowadzenia postępowania odwoławczego w sprawie legalności rozbudowy zakładu obróbki metali zlokalizowanego na działce nr 1 w Z. przy ul. [...]. Przestępując do rozważań prawnych w pierwszym rzędzie Sąd uznał wniesioną skargę na przewlekłe prowadzenia przedmiotowego postępowania za dopuszczalną. Skarga W. F. skarga mieści się bowiem hipotezie art.3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.), zgodnie z którą zakres przedmiotowy skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1 - 4 tej ustawy. Dopuszczalne jest zatem wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie dotyczącej wydania decyzji administracyjnej przez organ II instancji. Nie może ulegać wątpliwości, że strona skarżąca wywiązała się także z obowiązku wynikającego z art. 52 § 1 p.p.s.a. bowiem wniesienie skargi poprzedziła ona zażaleniem wniesionym do GINB pismem z dnia [...] r. Wskazać także trzeba, że w przypadku wnoszonej do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu czy przewlekle prowadzenie postępowania strona nie jest związana żadnymi terminami do jej wniesienia. Stan bezczynności, jako stan naruszenia prawa, trwa bowiem tak długo, jak długo organ nie załatwi sprawy lub nie podejmie innej czynności prawem przewidzianej, umożliwiającej kontynuowanie postępowania administracyjnego. Skarga na bezczynność organu jest zatem prawnie dopuszczalna dopóki stan milczenia nie zostanie przez organ usunięty (vide: P. Brzozowski, Glosa do postanowienia WSA w Olsztynie z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SAB/Ol 68/10, [w: LEX/el.2010). Natomiast w przypadku gdy organ, na którego bezczynność została wniesiona skarga, wyda akt lub interpretację albo dokona czynności lub stwierdzi albo uzna uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa, Sąd winien umorzyć postępowanie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., a to z uwagi na brak możliwości zobowiązania organu do działań wskazanych w art. 149 § 1 p.p.s.a. W opisanej wyżej sytuacji odmiennie jednak - zdaniem składu orzekającego - należy cenić dopuszczalność skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Jeżeli bowiem dopiero po wniesieniu skargi na przewlekłość dojdzie do wydania aktu lub interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa nie powoduje to bezprzedmiotowości postępowania oraz nie kończy postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi na przewlekłość postępowania, gdyż sąd powinien wypowiedzieć się merytorycznie w kwestii czy przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego miało miejsce w sprawie. Skarga tego rodzaju ma bowiem służyć ochronie obywatela przed opieszałością władzy (por. materiał opracowany w Biurze Orzecznictwa NSA na konferencję sędziów w Kielcach w dniach 14-16 maja 2012 r. s. 15 ). Kierując się tym poglądem Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12 (LEX nr 1219576) wskazał, że nie można podzielić stanowiska, według którego w przypadku gdy akt został wydany przez organ przed dniem orzekania przez sąd w kwestii przewlekłości, nie jest możliwe uwzględnienie skargi na przewlekłość, ponieważ postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Przedmiotowa skarga jest nie tylko dopuszczalna, ale także jest zasadna. Stosownie do przepisu art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Wskazać należy, że w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania sąd orzeka biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy poprzedzającej wydanie orzeczenia. O przewlekłości postępowania przed organem administracji publicznej można mówić wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, aczkolwiek obok przewidzianych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego terminów zobowiązujących do wydania w sprawie rozstrzygnięć co do jej istoty ( art. 35 § 1 – 3 k.p.a.) uwzględnić należy także stopień jej zawiłości oraz postawę stron tego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10 ( LEX 753418) wskazał, że z przewlekłością postępowania, która narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwało dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, będących istotnymi dla rozstrzygnięcia sprawy. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie. Zgodzić się należy ze skarżącym, że [...]WINB w sposób nieuzasadniony przekroczył w terminy wyznaczone w Kodeksie postępowania administracyjnego przewidziane dla rozpoznania wniesionego przez niego odwołania. Zasadnie także twierdzi strona skarżąca, że w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów na to, aby przez okres miesiąca od wpływu do [...]WINB odwołania wraz z aktami spray organ ten podjął jakieś konkretne czynności zmierzające do wyjaśnienia sprawy i wydania ostatecznej decyzji kończącej postępowanie w drugiej instancji. Zdaniem Sądu także szczególnymi przyczynami nie był uzasadniony kolejny miesiąc zwłoki na załatwienie sprawy przez [...]WINB, który należy liczyć od dnia otrzymania przez ten organ ostatniego w tej sprawie pisma od stron postępowania ( pismo W. S. z dnia 10 sierpnia 2012 r.). Z tych powodów Sąd uznał, że [...]WINB prowadził przedmiotowe postępowanie w sposób przewlekły. Organ ten nie wykazał bowiem, że przekroczenie terminu do rozpatrzenia w procesowej formie wniesionego przez skarżącego odwołania było usprawiedliwione jakimiś szczególnymi okolicznościami Mając jednakowoż na uwadze przytoczone okoliczności sprawy, a także stosunkowo niewielkie przekroczenie terminu do jej załatwienia oraz to, że do opisanej zwłoki w załatwieniu skargi doszło w okresie urlopowym Sąd uznał, że stwierdzona przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd doszedł także do przekonania, że w stanie faktycznym sprawy nieuzasadnione byłoby również wymierzenie organowi grzywny na podstawie przepisu art. 149 § 2 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu wymierzenie organowi grzywny ma bowiem charakter fakultatywny, a zatem zasadność jej orzeczenia podlega ocenie Sądu, który winien mieć na uwadze, że nie jest to instrument karny lecz środek przymusu mający dyscyplinować organy administracji publicznej w przestrzeganiu terminów procesowych do załatwiania spraw. Biorąc pod uwagę wydanie przez [...]WINB decyzji z dnia [...]r., znak: [...], Sąd w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a w zw. z art. 149 § 1 umorzył też postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania orzeczenia załatwiającego wniesione przez skarżącego odwołanie O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi oraz zwrot kosztów przejazdu do Sądu pełnomocnika skarżącego orzeczono po myśli art. 200, art. art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a. Zwrot kosztów poniesionych przez pełnomocnika skarżącego na przejazd samochodem osobowym o pojemności skokowej silnika pow. 900 cm³, na trasie z Z. – do G. ( 2 x 100 km), ustalono w oparciu o przepisy § 2 pkt 1 lit b rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 25 marca 2002r w sprawie warunków ustalenia oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy ( Dz. U. Nr 27, poz. 271 oraz z 2007 r. Nr 201, poz. 1462).