II SAB/Gl 62/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi K.N. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę [...] w przedmiocie dozoru pojazdu oddala skargę. Pismem z dnia 17 sierpnia 2018r. K.N. (dalej: skarżący) wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (dalej: Kolegium) zażalenie na przewlekłe prowadzenie przez Starostę [...] postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia obowiązku zapłaty kosztów za holowanie i przechowywanie pojazdu. Z uzasadnienia tego pisma oraz z akt sprawy przekazanych Kolegium przez Starostę [...] wynika, iż w dniu [...] r. został usunięty z drogi pojazd marki [...] o nr rej. [...], stanowiący własność skarżącego (zakupiony w [...]r.). Postanowieniem z dnia [...] r. Sąd Rejonowy w T. w sprawie o sygn. [...] orzekł przepadek tego pojazdu na rzecz Powiatu [...]. Postanowienie to stało się prawomocne 13 grudnia 2011 r., co stwierdzono 7 listopada 2013r. W dniu [...]r. wydano zaświadczenie o demontażu pojazdu. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia obowiązku zapłaty kosztów za holowanie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi w dniu [...]r. Starosta [...] wysłał do skarżącego w dniu 25 czerwca 2015r. na adres: "ul. [...]". Z dowodu doręczenia korespondencji wynika, że przesyłka była pod ww. adresem dwukrotnie awizowana i jako niepodjęta w terminie została zwrócona do organu. W dniu 1 września 2015r. Starosta [...] wydał decyzję nr [...] o nałożeniu na skarżącego kosztów związanych z usunięciem w dniu [...]r., przechowywaniem oraz oszacowaniem ww. pojazdu za okres od dnia [...]r. do [...] r. w wysokości 27 225 zł. Przesyłka zawierająca ww. decyzję również była dwukrotnie awizowana pod adresem "[...]" i jako niepodjęta w terminie została zwrócona do organu. Kolegium postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] uznało, iż postępowanie w tej sprawie nie było prowadzone w sposób przewlekły, bowiem Starosta [...] wydał decyzję w sprawie nałożenia na skarżącego kosztów związanych z usunięciem pojazdu w dniu [...]r., a więc przed upływem dwóch miesięcy od dnia wszczęcia ww. postępowania. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu, zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało skutecznie doręczenia w trybie art. 44 k.p.a. (dwukrotne awizowanie). Kolegium zwróciło uwagę na to, że decyzja w sprawie ustalenia kosztów powstałych na podstawie art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym została wydana po prawie czterech latach od dnia uprawomocnienia się postanowienia Sądu Rejonowego o przepadku pojazdu marki [...] o nr rej. [...] na rzecz Powiatu [...] (co miało miejsce [...] r.), oraz po prawie dwóch latach od stwierdzenia prawomocności (co miało nastąpiło 7 listopada 2013r.). Kwestia ta, zdaniem organu odwoławczego, nie podlega jednak ocenie w trybie art. 37 k.p.a., ponieważ przepisy k.p.a. dotyczą prowadzenia postępowań administracyjnych i tym samym oceny bezczynności, przewlekłości występującej w ramach tych postępowań. Działania materialno-techniczne organu natomiast podejmowane w stosunku do właściciela pojazdu od momentu usunięcia pojazdu z drogi do momentu wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia kosztów powstałych na podstawie art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym nie mieszczą się w ramach tego postępowania, stąd też nie podlegają ocenie w trybie art. 37 k.p.a. W skardze z 26 listopada 2018 r. strona wnosi o uchylenie decyzji z dnia [...]r. ze względu na przewlekłość prowadzonego postępowania, a ponadto o stwierdzenie, że decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku oraz o zwrot kosztów sądowych. W uzasadnieniu skargi przedstawia przebieg postępowania od momentu usunięcia pojazdu z drogi w dniu [...] r., aż do wydania decyzji nakładającej na niego obowiązek zwrotu kosztów związanych z usunięciem oraz przechowywaniem tego pojazdu. Postanowienie Sądu Rejonowego przepadku pojazdu stało się prawomocne 13 grudnia 2011 r. Tak więc sporny samochód z dniem 13 grudnia 2011 roku stał się własnością Powiatu [...], wobec tego od tego czasu nie można naliczać kosztów, które by go obciążały. Ponosi je właściciel, a więc w tym przypadku Starosta. Skarżący nie był powiadomiony, o tym że w dniu [...]r. wydano zaświadczenie o demontażu pojazdu. Nie widział także o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia obowiązku zapłaty kosztów za holowanie i przechowywanie pojazdu. Zawiadomienia z dnia 25 czerwca 2015 r. wysłane zostało na jego adres domowy, podczas gdy przebywał w zakładzie karnym Tak więc po prawie 4 latach od wydania prawomocnego postanowienia Sadu Rejonowego w T. o przepadku mienia Starosta wszczął postępowanie dotyczące utylizacji spornego samochodu. Tym samym doprowadził do sytuacji, w której przez okres od 13 grudnia 2011 roku do 25 listopada 2013 roku były naliczane koszty na jego rzecz mimo tego, iż właścicielem pojazdu był już Starosta Nie był informowany o przebiegu postępowania, nie miał możliwości wglądu do akt sprawy. Organ administracji miał informacje o odbywaniu przez skarżącego kary pozbawienia wolności w warunkach zakładu karnego zamkniętego. Korespondencję można było tam kierować. W dzisiejszych czasach ustalenie jego miejsca pobytu nie jest dla organów władzy problemem. Jednak Starosta nie dołożył należytej staranności a tym samym naruszył prawo. O każdym opóźnieniu strona powinna być informowana, a organ ma wyznaczać nowy termin. Nikt nie informował go o opóźnieniach w wyznaczaniu innych terminów. Nie miał wiedzy o toczącym się postępowaniu. Postępowanie w sprawie ustalenia kosztów nie jest postępowaniem skomplikowanym i nie wymaga specjalnych starań. Nadto nie został powiadomiony o przedłużonym terminu do zakończenia sprawy. Zdaniem skarżącego, samo wszczęcie postępowania dopiero pod rządami znowelizowanej ustawy prawo o ruchu drogowym, a więc po ponad roku czasu od zatrzymania samochodu, świadczy o przewlekłości postępowania. Jak również zwlekanie z wszczęciem postępowania celem wydaniem decyzji o kosztach po uprawomocnieniu się postanowienia Sądu Rejonowego w T. w dniu 13 grudnia 2011 r., które to wszczęto dopiero w czerwcu 2015 roku . W piśmie z dnia 10 sierpnia 2018 r. skarżący ponownie przedstawia argumenty świadczące o przewlekłym działaniu organów w jego sprawie oraz braku możliwości udziału w postępowaniu. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W ocenie sądu skarga jest niezasadna. Stosownie do przepisu art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Z kolei zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a.). Ponadto - w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. - sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd ją oddala (art. 151 p.p.s.a.). Zauważyć również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi może być zatem przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie wydawania decyzji administracyjnej, wydawania postanowień w zakresie wynikającym z art. § 2 pkt. 2 i 3 p.p.s.a., podejmowania innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach, opinii zabezpieczających i odmów wydania opinii zabezpieczających. Zdaniem Sądu, zważywszy na przepis art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w związku z postanowieniem SKO z [...]r. w sprawie zażalenia na przewlekłość postępowania w sprawie kosztów za holowanie i przechowywanie pojazdu marki [...], a także stan faktyczny sprawy oraz czynności podejmowane od momentu usunięcia samochodu z drogi w dniu [...]r., przyjąć trzeba , iż jest to skarga na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Starostę [...] w sprawie rozstrzyganej przez SKO. Nie budzi wątpliwości, iż postępowanie w tej sprawie nie było prowadzone w sposób przewlekły. Starosta [...] podjął postępowanie w sprawie ustalenia obowiązku zapłaty kosztów za holowanie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi w dniu [...]r., zaraz po uzyskaniu informacji, iż zawiadomienia o jego wszczęciu, datowane na dzień [...]., adresat nie odebrał, pomimo dwukrotnego awizowania. Stosownie do art. 44 § 1 pkt. 1 k.p.a., w zw. z § 4 w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego, a doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu niepodjętym przez skarżącego w terminie. Ostatni dzień tego okresu to 17 lipiec 2015 r. (adnotacja na kopercie zwróconej przez Pocztę do organu I instancji). Natomiast organ wydał decyzję w dniu [...]r. W sprawach szczególnie skomplikowanych, jak stanowi art. 35 § 3 k.p.a., decyzja powinna być wydana nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W tym przypadku była wydana przed upływem tak wyznaczonego terminu. Nie ma przy tym znaczenia, że pisma w sprawie kierowane były na adres zamieszkania skarżącego. Starosta [...], podejmując postępowanie w sprawie, posługiwał się adresem znanym mu na podstawie akt sprawy (m.in. umowa kupna sprzedaży samochodu z [...]r., dokumenty otrzymane od organów Policji). Nie miał żadnych podstaw, aby powziąć w tym zakresie wątpliwości. W momencie, kiedy uzyskał informację o przebywaniu skarżącego w zakładzie karnym, korespondencja była kierowana już na adres zakładu. Cyt. wyżej przepis art. 44 k.p.a. dopuszcza możliwość doręczenia w trybie zastępczym także zawiadomienia o wszczęciu postępowania, podobnie jak pism kierowanych przez organ do strony w trakcie postępowania oraz samej decyzji. Doręczenia te, o ile zostały dochowane warunki w nich określone, są skuteczne. Niezależnie od okoliczności podniesionych wyżej Sąd zwraca uwagę także na ukształtowany w orzecznictwie sądowym pogląd o celach skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania. "Zasadniczym celem skargi zarówno na bezczynność organu administracji, jaki i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, jest dyscyplinowanie organu administracji poprzez zwalczanie niepożądanego stanu polegającego na braku należytej aktywności organu oraz braku stosownej dynamiki podejmowanych czynności. Zauważyć bowiem należy, iż zgodnie z art. 149 par. 1 pkt 1-3 p.p.s.a., uwzględnienie takiej skargi polega na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, a także – zgodnie z par. 1a wskazanego przepisu – stwierdzeniu czy bezczynność (przewlekłość) miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Należy przy tym zauważyć, że w przypadku wniesienia skargi do sądu na bezczynność już po zakończeniu postępowania administracyjnego, wskazana wyżej funkcja tej skargi (dyscyplinująca) nie może zostać osiągnięta, skoro akt lub czynność do wydania którego sąd mógłby zobowiązać organ administracji – został już wydany. Nadto, przyjęcie poglądu o dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność już po zakończeniu tego postępowania, prowadziłoby w konsekwencji także do trudnej do zaakceptowania sytuacji, w której przedmiotowa skarga do sądu administracyjnego mogłaby być wniesiona w dowolnym właściwie czasie, a zatem nawet wiele lat po wydaniu decyzji kończącej postępowanie. W demokratycznym państwie prawa, zasada stabilizacji stosunków prawnych odgrywa niebagatelne znaczenie i trudno doszukać się racji przemawiających, w ocenianym przypadku, za dopuszczalnością czynienia wyjątku od tej zasady (wyrok NSA z dnia 21.06.2017 r.; II OSK 853/17). Także kwestia dotycząca ewentualnej odpowiedzialności cywilnej za szkodę spowodowaną przewlekłością postępowania administracyjnego nie uzasadnia możliwości skutecznego wnoszenia przedmiotowej skargi do sądu administracyjnego po zakończeniu postępowania administracyjnego. Strona bowiem, która należycie dba o własne interesy, winna bez zwłoki wykorzystywać przysługujące jej instrumenty prawne zwalczania bezczynności organu administracji publicznej. Odbywać się to więc winno do czasu zakończenia tego postępowania administracyjnego. Nie sposób przy tym premiować strony, która zwleka ze skargą na bezczynność, inicjując postępowanie sądowe już po wydaniu przez organ administracji decyzji kończącej prowadzone postępowanie" (wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 listopada 2018 r, II SAB/Kr 146/18, CBOSA; zob. też powołane tam orzecznictwo i piśmiennictwo). Przyjdzie zauważyć, że sprawa, stanowiąca przedmiot skargi na przewlekłość, zastała ostatecznie załatwiona decyzją Starosty [...] z dnia [...]r., a więc prawie cztery lata temu. Skarżący podjął nieskuteczną próbę wznowienia postępowania (postanowienie z [...]r. o odmowie utrzymane w mocy, utrzymane w mocy przez SKO postanowieniem z [...]r.) oraz wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji, co doprowadziło do wyeliminowania z rozstrzygnięcia zasadniczej części ustalonych kosztów (pierwotnie ustalono je na 22 225 zł., po stwierdzeniu nieważności decyzji w części dotyczącej okresu, w którym właścicielem pojazdu był już Powiat [...] obciążenie to zostało zredukowane do ok. 6 tys. zł). W wyniku tej ostatniej decyzji uzyskał to, o co mu chodziło, a więc nieobciążanie go kosztami za okres, w którym nie był już właścicielem pojazdu. W kontekście poczynionych wcześniej uwag stwierdzić przyjdzie, iż wniesienie w tej sytuacji skargi na przewlekłość postępowania rozmija się z celem tej instytucji, jakim powinno być zdyscyplinowanie organu administracji. Ta okoliczność, w ocenie Sądu, przemawia dodatkowo za oddaleniem skargi. W tym stanie rzeczy Sąd postanowił skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.