II SAB/Gl 62/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 września 2021 r. sprawy ze skargi V. P. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. stwierdza, że Wojewoda Śląski był bezczynny w sprawie rozpoznania wniosku skarżącego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy; 2. bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zobowiązuje Wojewodę Śląskiego do rozpoznania wniosku w terminie 14 dni, od dnia otrzymania akt sprawy; 4. w pozostałym zakresie skargę oddala; 5. zasądza na rzecz skarżącego od Wojewody Śląskiego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z 17 marca 2020 r., W. P. (dalej: "skarżący"), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. W skardze zarzucono organowi naruszenie: art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., zwana dalej k.p.a.), art. 12 § 1 k.p.a., art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., art. 36 § 1 k.p.a., i artt. 37 § 5 k.p.a. Skarżący wskazał, że 23 listopada 2018 r. złożył do Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego w B. wniosek o udzielenie pozwolenia na pobyt czasowy. W dniu 5 lipca 2019 r. w związku ze złożonym wnioskiem skarżący okazał pracownikowi organu oryginał umowy o pracę z dnia [...] 2018 r. zwartą z "A." Sp. z o.o. jako pracodawcą, na czas nieokreślony, w wymiarze pełnego etatu oraz oświadczenie o tym, że nie posiada udziałów, nie jest wspólnikiem w spółkach prawa handlowego oraz w spółce cywilnej oraz nie prowadzi działalności gospodarczej. Okazał przy tym uprzednio wydaną kartę pobytu, z terminem ważności do dnia [...] 2018 r. W dniu 14 sierpnia 2019 do organu wpłynęła, przesłana do wiadomości, kopia pisma skierowanego przez skarżącego do Ambasady [...], w którym zwrócił się on z prośbą do tej Ambasady o wydane dokumentu podróży lub zaświadczenie o niemożliwości uzyskania tego typu dokumentu. Pismem z 27 stycznia 2020 r. skarżący skierował do organu ponaglenie, dotyczące jego wniosku o wydanie karty pobytu. Organ przekazał to ponaglenie do Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców, jako organu właściwego do jego rozpatrzenia. Jednocześnie organ wezwał skarżącego do osobistego stawiennictwa oraz do uzupełnienia braków formalnych poprzez dostarczenie aktualnego dokumentu podróży – paszportu, w terminie 60 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Pismem z 19 lutego 2020 r. skarżący złożył Wojewodzie dodatkowe oświadczenia i wyjaśnienia, wskazując m.in., że od 6 roku życia nieprzerwanie przebywa na terytorium RP, w tym czasie nie opuścił granic Polski, gdyż nigdy nie dysponował dokumentem podróży. Jednocześnie wskazał, że Ambasada [...] RP odmawia mu wydania dokumentu podróży, z uwagi na nieuregulowany stosunek do służby wojskowej. Jak wynika z notatki służbowej znajdującej się w aktach Wojewody w dniu 24 lutego 2020 r. przeprowadzona została rozmowa z pełnomocnikiem skarżącego, a skarżący został pouczony o prawach i obowiązkach wynikających z przeprowadzonego postępowania, a także zobowiązał się do niezwłocznego złożenia wniosku o paszport w ambasadzie Republiki [...] w Warszawie. Pismem z dnia 23 marca 2020 r. skarżący wniósł do tutejszego Sądu skargę na bezczynność Wojewody Śląskiego, w zakresie nieterminowego rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Zarzucił w niej przekroczenie terminów załatwienia sprawy tj., jak wskazał, pozostawanie w bezczynności. Skarżący domaga się zobowiązania organu do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, a także orzeczenia grzywny lub kwoty przyznawanej stronie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz wnosi o przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w tym przepisie. W uzasadnieniu skargi skarżący najpierw przedstawił dotychczasowe czynności związane z ubieganiem się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Zaakcentował, że nie może uzyskać dokumentu podróży, gdyż Ambasada [...] odmawia wydania tego dokumentu ze względu na nieuregulowany stosunek do służby wojskowej, a powrót do [...] celem jego uregulowania nie jest możliwy z uwagi na brak posiadanego dokumentu podróży, a także brak znajomości języka [...] i swobody załatwiania spraw administracyjnych w [...]. Jednocześnie skarżący wskazał, na treść art. 106 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach, w świetle którego, w szczególnie uzasadnionym przypadku, gdy cudzoziemiec nie posiada ważnego dokumentu podróży i nie ma możliwości jego uzyskania, może przedstawić inny dokument potwierdzający jego tożsamość. Według skarżącego takim innym dokumentem jest karta pobytu, która była aktualna i wiążąca na dzień składania wniosku do Wojewody. Skarżący zaakcentował także, że rozpatrywanie jego spraw przez okres ponad roku uniemożliwiło mu uzyskanie zezwolenia na pracę, przez co został on pozbawiony możliwości kontynuowania zatrudnienia, a w konsekwencji został pozbawiony jedynego dochodu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie w całości. W dniu 2 czerwca 2020 r. pełnomocnik skarżącego, będący adwokatem złożył tutejszemu Sądowi, pismo stanowiące uzupełnienie skarg, do którego załączył kopie pisma, które w imieniu skarżącego skierował do Wojewody Śląskiego, zawierającego wniosek o umożliwienie złożenie skarżącemu innego dokumentu tożsamości, o którym mowa w art. 106 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach. W piśmie przedstawiono dotychczasowe starania skarżącego w celu uzyskania w celu uzyskania paszportu. Do pisma załączono kopie: świadectwa urodzenia wraz z tłumaczeniem przysięgłym; tłumaczenie poświadczone fragmentu strony internetowej Ambasady Republiki [...] w Polsce, zawierającego informacje o dokumentach wymaganych do złożenia wniosku o paszport; dokument opatrzony tytułem "zaświadczenie", informujący o tym, że skarżący w związku z niedobytą obowiązkową służbą wojskową nie ma możliwości uzyskania paszportu Republiki [...], a także zawierające informację, że skarżący nigdy nie składał wniosku o wydanie nowego paszportu. W dniu 24 czerwca 2020 r. do tutejszego Sądu wpłynęło pismo organu, do którego załączono kopię pisma Konsulta Republiki [...] w RP, stanowiącego odpowiedź na pismo organu z dnia [...] r. informujące, że skarżący nie posiada paszportu oraz nie zgłaszał się do Ambasady w celu złożenia wniosku o wydanie paszportu. Ponadto dołączono kopię pisma kierowanego przez organ do pełnomocnika skarżącego, reprezentującego go w postępowaniu przed Wojewodą. W piśmie tym zawarta został informacja, że w związku z nieuzupełnieniem braków formalnych w postaci dostarczenia aktualnego dokumentu podróży, wniosek skarżącego pozostaje bez rozpoznania. Wyrokiem tutejszego Sądu z 26 czerwca 2020 r., sygn. akt II SAB/Gl 25/20 Sąd oddalił wniesioną skargę. Wyrokiem z 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 2833/20 Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej skarżącego od wyroku z 26 czerwca 2021 r., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi do ponownego rozpoznania, z także zasądził od Wojewody Śląskiego zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Uzasadniając rozstrzygniecie NSA wskazał w szczególności, że w przedmiotowej sprawie bez wątpienia występuje szczególnie określony przypadek z art. 106 ust. 3 ustawy z 12 grudnia 2013 r. (Dz. U z 2020 r., poz. 35 ze zm.) o cudzoziemcach. Wskazano, że istotą tej regulacji prawnej jest wykazanie przez cudzoziemca, że nie ma on możliwości uzyskania ważnego dokumentu podróży. Nie ma znaczenia w jakiej formie to nastąpi. NSA wskazał, że skarżący przedłożył zaświadczenie Konsula Republiki [...] w Polsce z [...] 2020 r., informujące, że skarżący w związku z nieodbytą obowiązkową służbą wojskową nie ma możliwości uzyskania paszportu Republiki [...] i jednocześnie wykazał, że takiego dokumentu nie jest w stanie uzyskać, a w konsekwencji nie może on uzupełnić braków formalnych wniosku, o które wzywał go organ. W pełni zatem udokumentował, że w jego sprawie wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 106 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach, dający mu możliwość przedstawienia innego dokumentu potwierdzającego tożsamość niż paszport. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasługiwały na uwzględnianie zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia art. 106 ust. 3 w zw. z art. 106 ust. 2 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, a także art. 8 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. W świetle bowiem przedstawionych przez skarżącego okoliczności z jego pobytu w Polsce, które nie zostały przez organ zakwestionowane, wynika, że od 6 roku życia nieprzerwanie przebywa w Polsce i jest z tym państwem całkowicie związany. NSA wskazało, że konsekwencją błędnej wykładni art. 106 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach było zaniechanie przez Sąd pierwszej instancji dokonania kontroli organu pod kątem bezczynności, której z pewnością organ w niniejszej sprawie się dopuścił. Z tego powodu należało uznać zarzuty naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 w zw. z art. 151 ppsa w zw. z art. 64 § 2 kpa także za usprawiedliwione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 z późn.zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325 z późn. zm. - dalej "p.p.s.a.") wynika, że kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej w orzeczeniu sądowym poglądem i zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Skarga jest zasadna albowiem w dacie wniesienia skargi do Sądu Wojewoda pozostawał w bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Skarżący 23 listopada 2018 r. złożył do Wojewody Śląskiego wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W związku z wezwaniem organu do uzupełnienia braków formalnych wniosku w postaci dokumentu podróży, wskazał że nie jest w stanie takiego dokumentu przedłożyć, bowiem na terytorium RP przebywa od 6 roku życia, w tym czasie nie opuszczał granic kraju, a Ambasada [...] w Polsce odmawia mu wydania dokumentu podróży z uwagi na nieuregulowany stosunek do służy wojskowej. W dniu [...] r. w związku z nieuzupełnieniem przez skarżącego braków formalnych wniosku, organ pozostawił wniosek skarżącego bez rozpoznania. Podstawową kwestią w niniejszej sprawie jest wykładnia art. 106 ust 3 ustawy o cudzoziemcach. Zgodnie z tym przepisem, składając wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, cudzoziemiec przedstawia ważny dokument podróży i dołącza do wniosku: aktualne fotografie i dokumenty niezbędne do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Jednak, w szczególnie uzasadnionym przypadku, gdy cudzoziemiec nie posiada ważnego dokumentu podróży i nie ma możliwości jego uzyskania, może przedstawić inny dokument potwierdzający tożsamość. W odniesieniu do ustalenia zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku, gdy cudzoziemiec nie posiada ważnego dokumentu podróży i nie ma możliwości jego uzyskania stanowiącego warunek umożliwiający przedstawienie innego dokumentu potwierdzającego tożsamość niezbędnym jest każdorazowe zbadanie konkretnego stanu faktycznego (Kumela-Romańska Magdalena, Ustawa o cudzoziemcach. Komentarz do art. 106, Opublikowano: LEX/el. 2019.) Jak wynika z akt sprawy, skarżący od 6 roku życia przebywa nieprzerwanie w Polsce i jest z tym krajem całkowicie związany. W związku z nieuregulowanym stosunkiem do służby wojskowej w Republice [...] nie jest w staniu uzyskać paszportu tego kraju. Skarżący przedłożył do akt sądowych pismo Konsula Republiki [...] z [...] 2020 r., zawierające tę informację. W konsekwencji wykazał, nie jest on w stanie uzupełnić braków formalnych wniosku, o które wzywał go organ, w związku ze złożonym wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy z 2018r. Tym samym uznać należy że jest to szczególnie uzasadniony przypadek z art. 106 ust 3 ustawy o cudzoziemcach, gdyż skarżący bezsprzecznie wykazał, że nie ma możliwości uzyskania dokumentu podróży. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w tej sprawie niedopuszczalne jest rygorystyczne podejście zgodnie z których jedynym potwierdzeniem faktu, że skarżący nie może uzyskać paszportu z Ambasady [...] jest sformalizowana, wydana w trybie obowiązującym w danym kraju odmowa wydania dokumentu podróży, przy jednoczesnym wyczerpaniu ewentualnych środków zaskarżenia, jest to sprzeczne z ratio legis przepisu art. 106 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach. Mając na uwadze przytoczone okoliczności i będąc związany stanowiskiem NSA, Sąd stwierdził, że pozostawienie wniosku strony bez rozpoznania było nieuprawnione oraz że - w związku z tym - organ pozostaje w sprawie bezczynny, przekraczając - określony w art. 35 k.p.a. - termin do załatwienia sprawy. W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji dokonuje oceny formalnej wniosku - jego kompletności (zaczyna działać, podejmuje czynności) dopiero kilku miesiącach od jego wpływu a dalej - po upływie kolejnych miesięcy - błędnie pozostawia wniosek strony bez rozpoznania. Nadto, w tym okresie, znacznie przecież przekraczającym terminy określone w art. 35 k.p.a., organ bezsprzecznie nie wykonywał również prawidłowo (terminowo) dyspozycji art. 36 k.p.a., tj. nie informował strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie wskazywał nowego terminu jej załatwienia. Powyższe wskazuje, że bez wątpienia Wojewoda pozostaje w sprawie bezczynny, naruszając w sposób niedopuszczalny zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. W ocenie Sądu powyższych okoliczności nie sposób jednak zakwalifikować jako rażącego naruszenia prawa. Sąd miał na względzie, że realia prowadzenia dużej liczby analogicznych postępowań przez organ czynią praktycznie niemożliwym dotrzymanie terminów ustawowych ich zakończenia. Jakkolwiek, nie wpływa to na sam obowiązek respektowania przez organ obowiązujących przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak w znacznym zakresie determinuje ocenę, że zaistniała bezczynność organu w prowadzeniu postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., II OSK 468/13 oraz wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14 i w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13, CBOSA). W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt. I sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd mając na względzie art. 149 § 1a p.p.s.a. uznał, że bezczynność nie nosi cech rażącego naruszenia prawa, rozumianego jako stan, w którym ewidentnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o czym orzekł w punkcie II wyroku. O kosztach postanowiono w myśl art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku). Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.