II SAB/Gl 73/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Renata Siudyka, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 września 2024 r. skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 czerwca 2024 r. sygn. akt II SAB/Gl 73/24 w sprawie ze skargi Y. A. (Y. A.) na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Śląskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy 1. uchyla wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 czerwca 2024 r. sygn. akt II SAB/Gl 73/24, 2. oddala skargę, 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wydanym w niniejszej sprawie wyrokiem z dnia 11 czerwca 2024 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględnił skargę Y. A. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Śląskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. W wyroku tym Sąd stwierdził, że Wojewoda Śląski w sposób przewlekły prowadził postępowanie administracyjne (pkt 1 sentencji), że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji), zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 60 dni (pkt 3 sentencji), przyznał od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 250,00 złotych (pkt 4 sentencji) oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania (pkt 5 sentencji). W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne: Pismem z dnia 15 grudnia 2023 r. skarżący wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Śląskiego w sprawie rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy, zarzucając organowi naruszenie art. 35 § 1-3 w zw. z art. 36 § 1 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. Skarżący wskazał, że jeszcze przed upływem terminu ważności przyznanej mu uprzednio wizy, złożył wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy, jednakże do dnia wniesienia skargi wniosek ten nie został rozpoznany. Podkreślił, że przedmiotowe postępowanie toczy się od 2022 r., a ostatnia podjęta w sprawie czynność miała miejsce w dniu 9 maja 2023 r. Nadto, jego ponaglenie nie zostało rozpoznane. Uzasadniając natomiast wniosek o przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej wyjaśnił, że przez prawie 2 lata musiał zrezygnować z wyjazdów zagranicznych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że w dniu 29 lipca 2022 r. wpłynął wniosek o udzielenie skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy, a w dniu 20 listopada 2023 r. skarżący złożył ponaglenie, które zostało złożone do akt sprawy i pozostawione bez dalszego biegu wobec treści art. 112a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (obecnie: Dz. U. z 2024 r., poz. 769), zwanej dalej u.o.c. w zw. z art. 100d ust. 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (obecnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 167 z późn. zm.), zwanej dalej specustawą. Organ wskazał dalej, że stosowanie przepisów art. 100c i art. 100d specustawy tylko do postępowań, w których stronami są obywatele Ukrainy przebywający na terytorium RP w okresie od dnia 24 lutego 2022 r., nie jest prawidłowe. Wyjaśniając powód przedłużenia procedowania nad złożonym wnioskiem podał, że wpływa do niego od kilku lat ogromna, stale powiększająca się liczba wniosków pobytowych, powodująca znaczące zwiększenie obłożenia pracą poszczególnych pracowników zaangażowanych w prowadzenie postępowań administracyjnych. Wskazał przy tym na konieczność zaangażowania pracowników w czynności związane bezpośrednio i pośrednio z pomocą obywatelom Ukrainy i koordynacją tych działań, które nie były jedynymi dodatkowymi działaniami nałożonymi na organ w związku z konfliktem zbrojnym trwającym na Ukrainie, albowiem powierzono im także dodatkowe zadania związane z przedłużaniem wiz krajowych. Wspomnianym na wstępie wyrokiem tut. Sąd, uwzględniając skargę na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 935), zwanej dalej p.p.s.a., uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd wskazał m.in., że podzielił prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż choć zastosowanie określonego w art. 112a u.o.c. przedłużonego do 60 dni terminu na wydanie decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy uzależnione jest między innymi od tego, czy cudzoziemiec złożył w urzędzie wojewódzkim wniosek, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, to jednak nawet w świetle tej regulacji organ nie jest zwolniony od obowiązku dokonania kontroli formalnej poprawności wniosku cudzoziemca w terminie ogólnym wynikającym z art. 35 k.p.a. Sąd nie miał wątpliwości co do tego, że organ nie dotrzymał terminów załatwienia sprawy administracyjnej, naruszając tym zasadę określoną w art. 12 § 1 k.p.a. Sąd podzielił również pogląd, w ramach którego wskazuje się, że trudności kadrowe organu administracji publicznej, ani też znaczny wpływ spraw, nie stanowią usprawiedliwienia dla prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny. Nie stanowią też tzw. przyczyny "niezależnej od organu" w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a. Sąd zważył wreszcie, w kontekście przywołanej przez organ w odpowiedzi na skargę treści art. 100c i art. 100d specustawy, iż art. 1 ust. 1 i 2 tej ustawy ściśle określa zakres przedmiotowy i podmiotowy tego aktu, a jego analiza prowadzi do wniosku, że przepisy te nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. Powołane przepisy nie mogą mieć zatem zastosowania do oceny stanu przewlekłego prowadzenia postępowania organu w sprawie toczącej się z wniosku skarżącego, który nie przybył na terytorium RP w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium Ukrainy. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Wojewoda Śląski, zaskarżając ten wyrok w całości oraz zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.: - naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 100c specustawy (w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2022 r.) oraz art. 100d specustawy (w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2023 r.) w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez uznanie, że pojęcie cudzoziemca w rozumieniu art. 100c ust. 1 i 100d ust. 1 specustawy obejmuje wyłącznie obywateli Ukrainy, o których mowa w art. 1 specustawy a nie cudzoziemców w rozumieniu art. 3 pkt 2 u.o.c.; - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 pkt 1 i 3, art. 151, art. 154 § 7 p.p.s.a., art. 112a ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 u.o.c, art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 2, art. 61 § 3 k.p.a. i art. 105 ust. 1 i 2 oraz art. 112a ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 u.o.c. Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów, powielając w znacznej części twierdzenia oraz wywody prawne przedstawione w odpowiedzi na skargę. Na poparcie swojego stanowiska odwołał się do szeregu orzeczeń sądów administracyjnych oraz poglądów doktryny. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu przedstawił argumenty na poparcie sformułowanych wniosków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył co następuje: Na wstępie wskazać przyjdzie, że zgodnie z art. 179a p.p.s.a., jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę. W ocenie Sądu zaistniały wskazane w wymienionym przepisie przesłanki do uchylenia uprzednio wydanego w sprawie wyroku, gdyż powołana w skardze kasacyjnej podstawa kasacyjna oparta na naruszeniu przepisów prawa materialnego okazała się oczywiście usprawiedliwiona. Za oczywiście uzasadnioną należało uznać podstawę kasacyjną polegającą na naruszeniu przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj. art. 100d specustawy w zw. z art. 1 ust. 1 i 2 tejże ustawy oraz w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepisy art. 100d specustawy nie mają zastosowania do cudzoziemców innych niż określonych w art. 1 ust. 1 i 2 tej ustawy, a tym samym nie mają zastosowania w sprawie skarżącego. Z Za oczywiście usprawiedliwioną należało również uznać podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., polegającą na naruszeniu przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszeniu art. 149 § 1 i art. 151 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi, podczas gdy skarga winna była zostać oddalona. W związku z zaistnieniem podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku koniecznym było ponowne rozpoznanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie rozpoznania wniosku strony o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. W wyniku ponownego rozpoznania skargi Sąd doszedł do wniosku, że nie zasługuje ona na uwzględnienie z poniżej przedstawionych powodów. Na wstępie przypomnieć przyjdzie, że w sprawie stan faktyczny nie stanowił przedmiotu sporu. Obie strony postępowania są zgodne co do okoliczności, jakie miały miejsce od daty wniesienia przez skarżącego wniosku o wydanie pozwolenia. Sporna jest natomiast ocena tych okoliczności w kontekście prawa skarżącego do rozpatrzenia sprawy w terminach przewidzianych przepisami prawa. Terminy załatwienia spraw w postępowaniu administracyjnym, a taki charakter ma postępowanie w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, regulują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W art. 35 § 4 k.p.a. ustawodawca dopuścił możliwość, aby w przepisach szczególnych ustalone zostały odmienne od kodeksowych terminy na załatwienie sprawy. Taka odmienna od kodeksowej regulacja zawarta została m.in. w ustawie o cudzoziemcach. Terminy w niej określone biegną od dnia wszczęcia postępowania tj. od daty złożenia wniosku. W realiach rozpoznawanej sprawy ocena dochowania terminów na załatwienie sprawy dotyczącej udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy nie jest jednak możliwa. Wynika to z art. 100d specustawy, który obowiązuje od 1 stycznia 2023 r. na mocy art. 1 pkt 32 i art. 36 ustawy z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 185), zwanej dalej ustawą zmieniającą. Według regulacji zawartej w ust. 1 pkt 1 tego przepisu bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na okres w niej wskazany. Początkowo był to okres do 24 sierpnia 2023 r. Kolejnymi zmianami ustawy przedłużono ten termin do 4 marca 2024 r., do 30 czerwca 2024 r., a aktualnie do 30 września 2025 r. To ostatnie przedłużenie wynika z art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie specustawy (Dz.U. z 2024 r. poz. 554). W niniejszej sprawie wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do organu w dniu 29 lipca 2022 r. Terminy załatwiania spraw o udzielenie zezwolenia pobytowego zostały na mocy ustawy zawieszone z dniem 15 kwietnia 2022 r. i stan ten trwał zarówno w chwili złożenia wniosku, jak i w dacie wniesienia skargi. Oznacza to, że terminy na rozpoznanie sprawy z wniosku skarżącego o zezwolenie na pobyt czasowy nie rozpoczęły biegu na mocy powołanych przepisów. Tym samym wykluczona jest możliwość stwierdzenia bezczynności organu, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania. Skoro nie biegnie ustawowy termin załatwienia sprawy, nie sposób uznać, że w sprawie doszło do bezczynności lub przewlekłości postępowania. Sąd zauważa, że w ostatnim czasie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się jednolity pogląd, w myśl którego przepisy art. 100c i art. 100d specustawy mają zastosowanie do wszystkich cudzoziemców, a nie tylko przybyłych na terytorium Polski w związku z działaniami wojennymi w Ukrainie (por. m.in. wyroki NSA: z 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2059/22; z 4 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 2421/22; z 10 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2521/22, z 13 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2362/23, z 25 lipca 2024 r., sygn. II OSK 206/24). NSA wskazał, że przywołane przepisy stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców - niezależnie od ich narodowości, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie. Szerokie rozumienie pojęcia "cudzoziemiec" jest spójne z szerokim zakresem spraw, których dotyczą przepisy art. 100c i art. 100d specustawy. Znaczna część tych spraw nie ma bowiem jakiegokolwiek związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną - np. zezwolenia na pobyt stały czy cofnięcia posiadanych już zezwoleń. Zauważyć trzeba, że w odniesieniu do wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE jednym z warunków udzielenia takiego zezwolenia jest - zgodnie z art. 211 ust. 1 u.o.c. - legalny i nieprzerwany pobyt na terytorium RP co najmniej przez 5 lat bezpośrednio przed złożeniem wniosku. Jeśli zatem przyjąć, że przepisy art. 100c i art. 100d specustawy dotyczą wyłącznie osób przybyłych do Polski w związku z działaniami wojennymi w Ukrainie, to żadna z tych osób nie byłaby uprawniona do skutecznego złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. Objęcie zakresem unormowań art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c i art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. c) specustawy cudzoziemców, którzy z natury rzeczy nie mogą być osobami, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy, świadczy o jasnym zamiarze ustawodawcy objęcia zakresem także art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a) nie tylko osób przybyłych na terytorium RP w związku z konfliktem zbrojnym na Ukrainie, a wszystkich cudzoziemców ubiegających się o udzielenie zezwolenia na pobyt, zgodnie z literalnym brzmieniem tego przepisu. Nadto, przyjmując że powołane przepisy dotyczą wyłącznie cudzoziemców, o których mowa w art. 2 ust. 1 specustawy, nie sposób byłoby racjonalnie wyjaśnić, dlaczego ustawodawca zdecydował się na pogorszenie sytuacji prawnej wyłącznie tej grupy cudzoziemców w sposób istotny ograniczając zasadę szybkości postępowania organów administracji (art. 12 k.p.a.) i prawo strony do załatwienia jej sprawy w rozsądnym terminie. Z przyczyn przedstawionych wyżej, a także mając na uwadze intencje ustawodawcy oraz nie do końca prawidłowe (z punktu widzenia zasad prawidłowej legislacji) zawarcie rozwiązań mających na celu usprawnienie postępowań dotyczących generalnej kategorii legalizacji pobytu cudzoziemców niejako "przy okazji" nowelizacji specustawy, przy wykładni przepisów art. 100c i art. 100d nie należy kierować się wewnętrzną systematyką tej ustawy oraz samym celem tej szczególnej ustawy, w obrębie której zamieszczono omawiane przepisy. Zakres podmiotowy i przedmiotowy specustawy unormowany w jej art. 1 ust. 1 nie jest zbieżny z zakresem przepisów art. 100c i art. 100d, których celem dodania w drodze ustaw nowelizujących, odpowiednio z 8 kwietnia 2022 r. i 12 stycznia 2023 r., nie było bezpośrednio uregulowanie sytuacji prawnej obywateli Ukrainy przybywającymi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Przepisy te stanowią regulację o charakterze szczególnym i mogą być stosowane samodzielnie. Mając powyższe na uwadze, po ponownym rozpoznaniu sprawy w trybie art. 179a p.p.s.a., uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego za oczywiście uzasadnione, Sąd doszedł do przekonania, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania nie zasługiwała na uwzględnienie i jako taka podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na zasadzie art. 206 p.p.s.a., uznając, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 207 § 2 p.p.s.a. W rozpatrywanej sprawie wyłączną przesłankę uwzględnienia skargi kasacyjnej w ramach autokontroli stanowiły przyczyny leżące po stronie Sądu. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym (art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a.). Wyjaśnić przy tym przyjdzie, że skoro autokontroli dokonuje ten sam skład, to również na takim samym posiedzeniu co w sprawie pierwotnej (kontrolowanej). Jeżeli sędzia sprawozdawca (członek składu orzekającego) stwierdzi dopuszczalność zastosowania art. 179a p.p.s.a., kieruje sprawę do rozpoznania przez sąd na rozprawie albo na posiedzeniu niejawnym w składzie i terminie wyznaczonym przez przewodniczącego wydziału orzeczniczego (zob.: B. Dauter, Komentarz do art.179a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LEX-el., teza 8). Skoro zatem pierwotna sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stąd i posiedzenie autokontrolne miało taki charakter. Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl