II SAB/Gl 8/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2013 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M.S. i G. S. na bezczynność Wójta Gminy L. w przedmiocie nierozpoznania wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu egzekucyjnym w charakterze strony w sprawie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie postanawia odrzucić skargę. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], utrzymaną w mocy przez organ odwoławczy, Wójt Gminy L. nakazał J. S. zablokowanie wszystkich odpływów z posesji oraz budynku zlokalizowanego na działce 1 w L. odprowadzających wody na teren działki 2 i wyznaczył stronie czternastodniowy termin na wykonanie tego obowiązku. Na skutek skargi J. S. na rozstrzygnięcie organu drugiej instancji prawomocnym wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 684/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r., nr [...] w części orzekającej o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji w zakresie określenia terminu wykonania orzeczonego nakazu, jednocześnie stwierdził nieważność decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...]r. nr [...] w zakresie określającym termin wykonania nakazu, w pozostałym zaś zakresie oddalił skargę. Uczestnicy zakończonego ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. postępowania administracyjnego dwukrotnie, tj. pismem z dnia [...] r. oraz z dnia [...] r., działając na podstawie art. 6 § 1a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm. – zwana dalej u.p.e.a.), składali do organu wyższego stopnia skargę na bezczynności wierzyciela (Wójta Gminy L.) w podejmowaniu czynności egzekucyjnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. najpierw postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] , a następnie z dnia [...] r., nr [...] uznało skargi za zasadne i wyznaczało wierzycielowi miesięczny termin na wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Pismem z dnia 1 października 2012 r. zatytułowanym "wnioski" M. S. i G. S. zwrócili się do Wójta Gminy L. o przyznanie im w postępowaniu egzekucyjnym przymiotu wierzycieli, o pisemne zawiadamianie ich o terminie podjęcia przez zobowiązanego J. S. wszelkich prac i czynności związanych z wykonaniem decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] r. nr [...], jak również o zawiadamianie ich o uzgodnieniach podjętych z Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Z. w sprawie rozbiórki drenażu z kamionki z działki drogowej o numerze 3. Wójt Gminy L. pismem z dnia [...] r., nr [...]przekazał pismo z dnia 1 października 2012 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. uznając, że dotyczy ono rozbiórki drenażu przebiegającego pod działką drogową, a postępowanie w tej sprawie prowadzi organ nadzoru budowlanego. W związku z brakiem odpowiedzi Wójta Gminy L. na pismo z dnia 1 października 2012 r. w części dotyczącej przyznania przymiotu wierzycieli oraz pisemnego zawiadamiania o terminie podjęcia czynności związanych z wykonaniem prawomocnej decyzji Wójta Gminy L. G. S. i M. S. złożyli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. zażalenie w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 późn. zm. - zwanej dalej KPA). Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] organ ten uznał zażalenie za niezasadne wskazując, że o bezczynności organu można mówić w sytuacji, kiedy organ ten nie podjął w ustawowy terminie działań pomimo istnienia podstawy prawnej, która zobowiązywałaby go do konkretnego działania. W tym przypadku zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. brak jest podstawy prawnej do wydania jakiegokolwiek aktu uznającego bądź odmawiającego uznania wnioskodawców za wierzycieli w postępowaniu egzekucyjnym, również pozostałe kwestie podniesione w zażaleniu nie podlegają rozpatrzeniu aktem administracyjnym. Pismem z dnia 31 grudnia 2012 r. M. S. i G. S., powołując się między innymi na art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm. – zwana dalej p.p.s.a.), złożyli skargę na bezczynność Wójta Gminy L., zarzucając naruszenie art. 6, art. 8, art. 12, art. 36 § 1 i art. 65 § 1 KPA. Jednocześnie wnieśli oni o zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu, zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, orzeczenie przez Sąd, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także wycofanie z obiegu prawnego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r., nr [...] i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazano, że organ nie odpowiedział do dnia wniesienia skargi na dwa wnioski zawarte w piśmie z dnia 1 października 2012 r. Co prawda przekazał on pismo do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z., jednak zdaniem skarżących pismo to zostało błędnie potraktowane jako jeden wniosek, a przekazanie miało na celu jedynie pozbycie się sprawy bez merytorycznego ustosunkowania się do postulatów zawartych w zdaniu pierwszym i drugim wniosku. Dalej skarżący powołując się na interes prawny wynikający z art. 29 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 145 z późn. zm.) podnieśli, że skoro istnieje przepis prawa materialnego, z którego mogą oni wywieść określone prawa i obowiązki, nadanie im statusu wierzycieli w postępowaniu egzekucyjnym, czyli osób zainteresowanych wykonaniem obowiązku nałożonego na zobowiązanego, należy do organu prowadzącego to postępowania. Wskazano przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2005 r., sygn. akt OSK 1614/04, w którym uznano - zdaniem skarżących - właściciela działki sąsiedniej za stronę postępowania egzekucyjnego w sprawie dotyczącym przywrócenia do stanu poprzedniego zakłóconych stosunków wodnych. Mając na względzie to orzeczenie argumentowali dalej, że bez przyznania im statusu strony w toczącym się postępowaniu egzekucyjnym nie będą oni mogli pilnować swego interesu prawnego i faktycznego, nie będą mogli reagować na przewlekłe prowadzenie postępowania poprzez na przykład złożenie skargi do organu wyższego stopnia. Według skarżących z bezczynnością organu mamy do czynienia w przypadku, kiedy będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności pozostaje on w zwłoce, jednak nie dotyczy to tylko decyzji czy postanowień, ale również innych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej, co poparte zostało cytatami z orzeczeń sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Wójta Gminy L. podniósł, że wydanie aktu administracyjnego zgodnie z wolą skarżących jest niemożliwe. Po pierwsze uwzględnienie pierwszego żądania odbyłoby się bez podstawy prawnej, a zatem obarczone byłoby wadą nieważności. Wskazano przy tym na nieuzasadniony zarzut niedopuszczenia skarżących do udziału w postępowaniu, skoro dwukrotnie informowano ich o możliwości zapoznania się z materiałami zgromadzonymi w sprawie. W drugim przypadku podanie daty i godziny podejmowanych przez zobowiązanego działań jest niemożliwe, gdyż tylko sam zobowiązany jest w stanie je określić, organ zaś może jedynie podejmować czynności zmierzające do przymuszenia zobowiązanego do wykonania nałożonego obowiązku. W związku z powyższym pełnomocnik wniósł o oddalanie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W rozpoznawanej sprawie M. S. i G. S. zarzucają Wójtowi Gminy L. bezczynność polegającą na niewydaniu aktu administracyjnego załatwiającego ich wnioski ujęte w punktach 1 i 2 pisma z dnia 1 października 2012 r. Z treści skargi oraz pisma z dnia 1 października 2012 r. wynika, że skarżący domagali się przyznania im przymiotu wierzycieli w prowadzonym przez organ postępowaniu egzekucyjnym oraz pisemnego zawiadamiania ich o terminie podjęcia czynności związanych z wykonaniem prawomocnej decyzji nakazującej J. S. zablokowanie wszystkich odpływów z posesji oraz budynku położonych w L. Analiza powyższych wniosków prowadzi do konkluzji, że istotą żądania skarżących jest uzyskanie statusu strony w postępowaniu egzekucyjnym, na co organ nie zareagował. Przy tak sformułowanym przedmiocie skargi w pierwszej kolejności należało ustalić kwestie związane z jej dopuszczalnością. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sąd rozpoznaje skargi na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a tego przepisu, a więc gdy dotyczy ona jedynie: decyzji administracyjnych (pkt 1), postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty (pkt 2), postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (pkt 3), innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4), pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach (4a). Wyszczególnienie wymienionych wyżej aktów jest wyczerpujące, zatem skarga wniesiona na bezczynność organu administracji publicznej wykraczającą poza ten zakres przedmiotowy jest niedopuszczalna i polegać musi odrzuceniu, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Rozważyć zatem należy czy Wójt Gminy L. w związku z żądaniem skarżących określonym powyżej jest uprawniony do podjęcia aktu lub dokonania czynności z zakresu administracji publicznej zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Podkreślić należy, że co do zasady w stronami postępowania egzekucyjnego są jedynie organ egzekucyjny, zobowiązany i ewentualnie wierzyciel, jeśli nie jest jednocześnie organem egzekucyjnym. Jednak przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie przewidziały możliwości wydawania przez organ administracji publicznej (prowadzący to postępowanie czy sprawujący nadzór i kontrolę nad nim) orzeczeń w sprawie dopuszczenia bądź odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu innych podmiotów składających wniosek w takim zakresie, w tym osób, których interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku przez zobowiązanego. W opinii Sądu nie można również rozpatrywać takiego wniosku mając na uwadze przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Co prawda art. 18 u.p.e.a. odsyła do regulacji zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego, jednak tu również nie przewidziano, poza uregulowaniem zawartym w art. 31 § 2 KPA, możliwości wydawania przez organy takich orzeczeń. Unormowanie zawarte w tym przepisie odnosi się jedynie do organizacji społecznych i przybiera formę postanowienia o dopuszczeniu lub odmowie dopuszczenia takiej organizacji do udziału w postępowaniu. Oznacza to zatem, że w pozostałych przypadkach, tj. w odniesieniu do innych podmiotów niż organizacje społeczne, brak jest podstaw prawnych do orzekania o dopuszczeniu ich do udziału w postępowaniu. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny między innymi w postanowieniu z dnia 21 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 855/07 oraz w postanowieniu z dnia 16 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 1523/09 (dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Osoba mająca interes prawny lub faktyczny posiada pewne uprawnienia w postępowaniu egzekucyjnym, jednak są one ograniczone. Stosownie do art. 6 § 1 u.p.e.a. w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel (podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku) powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu tych czynności służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Postanowienie w sprawie skargi wydaje organ wyższego stopnia, zaś na postanowienie oddalające skargę przysługuje zażalenie (§ 1a tego przepisu), a w dalszej kolejności - stosownie do art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. - skarga do sądu administracyjnego. W opinii Sądu podmiotom, którzy już skorzystali ze środków przewidzianych w art. 6 § 1a u.p.e.a., uzyskując pozytywne postanowienie organu wyższego stopnia, nadal one przysługują, jeśli uważają oni, że czynności podejmowane przez wierzyciela nie odniosły skutku w postaci wykonania w całości nałożonych na zobowiązanego obowiązków. Tym samym Sąd nie podziela poglądu wyrażonego w powoływanym w skardze wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2005 r., sygn. akt OSK 1614/04 w części dotyczącej uznania prawa do wniesienia skargi na bezczynności wierzyciela niereagującego na postanowienie organu wyższego stopnia. Podkreślić jednak należy, że przedmiotem niniejszego postępowania jest kwestia nierozpoznania wniosku skarżących o dopuszczenie ich do udziału w postępowaniu egzekucyjnym w charakterze strony, nie zaś bezczynność w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych przez wierzyciela. Podsumowując brak jest przepisu prawnego, na podstawie którego organ administracji publicznej miałby wydać akt administracyjny we wnioskowanym przez skarżących zakresie. Zgodnie zaś z zasadą wyrażoną w art. 6 KPA, której zastosowanie na gruncie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest - w świetle art. 18 tej ustawy - w pełni uzasadnione, organy działają na podstawie przepisów prawa i w ich granicach. Oznacza to, że w sytuacji zgłoszenia przez osobę trzecią chęci udziału w postępowaniu egzekucyjnym, organ nie może podjąć w tym przedmiocie żadnego władczego rozstrzygnięcia bez narażenia się na zarzut jego nieważności jako wydanego bez podstawy prawnej. Stwierdzić należy zatem, że nie jest dopuszczalna skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu egzekucyjnego pierwszej instancji, polegającą na nierozpoznaniu wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu egzekucyjnym w charakterze strony. Mając na uwadze zawarte w skardze dodatkowo żądanie w zakresie "wycofania z obiegu prawnego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r., nr [...] " Sąd zauważa, że postanowienie to, wydane na podstawie art. 37 § 2 KPA nie może stanowić odrębnego przedmiotu skargi, jest to bowiem jedynie środek procesowy, którego złożenie warunkuje skuteczne wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej. Mając powyższe na względzie, na podstawie przepisu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna.