II SAB/Gl 81/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 stycznia 2024 r. sprawy ze skarg A. O., I. O., J. S., R. S. (S.) na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie wznowienia postępowania odwoławczego w kwestii pozwolenia na budowę 1. stwierdza, że Wojewoda Śląski dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Wojewody Śląskiego do wydania aktu kończącego postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody Śląskiego z dnia 25 stycznia 2018 r. nr [...], 3. przyznaje od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżących: A. O. i I. O. solidarnie sumę pieniężną w wysokości 500 (pięćset) złotych oraz J. S. i R. S. (S.) solidarnie sumę pieniężną w wysokości 500 (pięćset) złotych, 4. w pozostałym zakresie oddala skargę, 5. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz: I. O. i A. O. solidarnie 100 (sto) złotych oraz J. S. i R. S. (S.) solidarnie 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. O. oraz A. O. (dalej – Skarżący, Wnioskodawcy) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę z dnia 18 kwietnia 2023 r. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Śląskiego (dalej – Wojewoda, organ) postępowania w sprawie: 1) nr [...] dotyczącej wznowienia postępowania z wniosku J1. S. (S.), D. S., R1. S., B. S., A. O., I. O., R2. S. i J2. S. w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody Śląskiego z dnia z dnia 25 stycznia 2018 r. nr [...] umarzającą postępowanie odwoławcze w stosunku do: B. S., R1. S., D. S., J1. S., T. K., Z. D., D. D., W. K., E. C., R. C., A. B., L. B., S. S., M. S., J. P. i L. P. od decyzji nr [...] Starosty [...] z dnia 11 maja 2017 r. znak [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Inwestorowi - R. L. pozwolenia na budowę urządzeń technicznych (suszarni) oraz budynku gospodarczego wraz z infrastrukturą techniczną w istniejącym gospodarstwie rolnym w K., przy ul. [...], na działce o nr 1; 2) nr [...] dotyczącej stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji nr [...] Starosty [...] z dnia 11 maja 2017 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Inwestorowi - R. L. pozwolenia na budowę urządzeń technicznych (suszarni) oraz budynku gospodarczego wraz z infrastrukturą techniczną w istniejącym gospodarstwie rolnym w K. przy ul. [...], na działce nr 1. Identyczną w treści skargę z dnia 19 kwietnia 2023 r. wnieśli J2. S. i R2. S. (dalej – Skarżący, Wnioskodawcy). Wyjaśnić należy, że skarga I. i A. O. dotycząca sprawy określonej w pkt 2 stanowi przedmiot odrębnego postępowania sądowego prowadzonego pod sygn. akt II SAB/Gl 82/23. Natomiast skarga J2. i R2. S. we wspomnianym zakresie (tj. określonym w pkt 2) została odrzucona postanowieniem z dnia 17 sierpnia 2023 r. o sygn. akt II SAB/Gl 84/23. W skargach Wnioskodawcy zawarli żądanie: – stwierdzenia bezczynności/przewlekłości postępowania Wojewody; – zobowiązania organu do niezwłocznego wydania decyzji w sprawie; – stwierdzenia, iż bezczynność/przewlekłość postępowania Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; – ukarania osób winnych bezczynności; – przyznania na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm. – dalej p.p.s.a.) od organu na rzecz Skarżących sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W uzasadnieniu skarg podniesiono, że do dnia ich wniesienia nie poinformowano Wnioskodawców o przekazaniu ponaglenia w sprawie do organu wyższego stopnia. W następnej kolejności przedstawiono chronologię poszczególnych czynności. Zgodnie z nią: – w dniu 7 stycznia 2021 r. do Wojewody wpłynął wniosek z dnia 3 stycznia 2021 r., – pismem z dnia 15 kwietnia 2021 r. wezwano Skarżących do uzupełnienia stanowiska, w którym zawarto informację, że rozpatrzenie sprawy nastąpi w ustawowym terminie po dostarczeniu wymaganych dokumentów, – pismem z dnia 26 kwietnia 2021 r. Skarżący uzupełnili braki wniosku, – pismem z dnia 25 października 2021 r. Skarżący wnieśli ponaglenie; – pismem z dnia 22 lutego 2022 r. organ wznowił postępowanie w sprawie, – pismem z dnia 28 lutego 2022 r. Skarżący wnieśli kolejne ponaglenie, – pismem z dnia 24 marca 2022 r. pełnomocnik Skarżących złożył pismo przygotowawcze, – pismem z dnia 3 lutego 2023 r. w sprawie nr [...] organ zawiadomił o wszczęciu postępowania nieważnościowego. Konkludując Skarżący stwierdzili, że organ pomimo ciążącego na nim obowiązku nie załatwił w ustawowym terminie ich sprawy. Zaznaczyli, że 11 maja 2022 r. upłynęło 5 lat od wydania pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę z dnia 23 maja 2023 r. organ wniósł o jej oddalenie. Następnie przedstawił czynności podejmowanie w toku postępowania. Zaznaczył przy tym, że decyzją z dnia 17 maja 2023 r. nr [...] odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody z dnia 25 stycznia 2018 r. nr [...], którą umorzono postępowanie odwoławcze w sprawie pozwolenia na budowę Starosty [...]. Wyjaśniając przyczyny opóźnienia w rozpoznaniu wniosku Skarżących, Wojewoda stwierdził, że było to spowodowane zbyt dużą liczbą wpływających równocześnie spraw w stosunku do stanu osobowego pracowników oddelegowanych do ich rozpatrzenia. Z tego też względu pomimo pełnego zaangażowania pracowników dotrzymanie terminów z art. 35 k.p.a. było fizycznie niemożliwe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skargi zasługują na uwzględnienie, lecz nie w pełnym ich zakresie. Niniejsza sprawa dotyczy bezczynności i przewlekłego prowadzenia przez Wojewodę Śląskiego postępowania w sprawie dotyczącej wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody z dnia 25 stycznia 2018 r. nr [...], którą umorzono postępowanie odwoławcze od decyzji nr [...] Starosty [...] z dnia 11 maja 2017 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Inwestorowi pozwolenia na budowę urządzeń technicznych (suszarni) oraz budynku gospodarczego wraz z infrastrukturą techniczną w istniejącym gospodarstwie rolnym. Przystępując do rozważań należy nade wszystko wyjaśnić co należy rozumieć pod pojęciem bezczynności organu oraz pod pojęciem przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. o bezczynności organu można mówić w sytuacji, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Z kolei, przewlekłość postępowania oznacza stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). To ustawowe rozumienie przedstawionych pojęć jest zbieżne z ich postrzeganiem w nauce prawa i postępowania administracyjnego oraz w judykaturze. Nie ulega wątpliwości, że w znaczeniu językowym, desygnatem określenia "bezczynny" jest sformułowanie "niewykonujący celowego zajęcia", czy "nic nierobiący" (zob. B. Dunaj red. Słownik współczesnego języka polskiego, t. 1, Warszawa 1998, s. 48). Z kolei w doktrynie definiuje się bezczynność organu administracji publicznej jako niewykonanie przez ten organ kompetencji w terminie wskazanym ustawą lub w sytuacji objętej hipotezą normy (zob. P. Dobosz, Milczenie i bezczynność w prawie administracyjnym, Kraków 2011, s. 73). Z "bezczynnością" organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Jeżeli zatem organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy z różnych względów nie wydaje rozstrzygnięcia w przewidzianym przepisami terminie, a zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona, wówczas występuje bezczynność organu. Zachowanie to wykazuje pewne podobieństwo do przewlekłości działania sprawiające, że niekiedy - w ujęciu teoretycznym - bezczynność organu klasyfikuje się jako przejaw przewlekłości postępowania. Jak bowiem stwierdza P. Dobosz, przewlekłość postępowania może przybierać trojakiego rodzaju postać: statyczną, dynamiczną oraz mieszaną (P. Dobosz, op. cit., s. 73). Do klasyfikacji tej w swoich rozważaniach nawiązuje także J.P. Tarno (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 45). Przewlekłość statyczna jest synonimem bezczynności - wyraża się ona zanikiem jakichkolwiek działań podejmowanych przez organ administracyjny czy sądowy, po wszczęciu postępowania. Z kolei, przewlekłość dynamiczna przyjmuje formę nadczynności organu - w trakcie postępowania podejmowane są z dużym natężeniem czynności procesowe, które jednak nie przybliżają tej procedury do zakończenia. Sprowadza się ona więc do podejmowania czynności zbędnych. Natomiast postać mieszana przewlekłości przejawia się zmieniającym się natężeniem czynności podejmowanych przez organ administracji publicznej. W tym wypadku bezczynność organu przeplata się z jego nadaktywnością i wykonywaniem czynności zbędnych (P. Dobosz, op. cit., s. 73 - 75). Warunkiem formalnym wniesienia skargi na przewlekłość postępowania jest uprzednie złożenie ponaglenia przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a. Z przepisów nie wynika, jaki czas powinien dzielić obie te czynności. Ustawodawca nie określił terminu, w którym można wnieść skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Wprowadził jedynie warunek, że skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Terminu do wniesienia skargi nie można domniemywać. Musi on jasno wynikać z przepisów prawa. Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna niezależnie od tego, czy ponaglenie złożone na podstawie art. 37 k.p.a. zostanie rozpatrzone przez właściwy organ (zob. wyrok NSA z dnia 13 października 2020 r. sygn. akt II OSK 71/20, Lex nr 3174081). Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Celem określonym w art. 149 p.p.s.a. jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań, polegających w szczególności na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, bądź też do zobowiązania organu do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z powyższego wynika, że możliwość wniesienia skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania jest w istocie czasowo ograniczona, a mianowicie skarga może zostać złożona jedynie w czasie trwania niepożądanego stanu bezczynności lub przewlekłości. Innymi słowy, można ją złożyć do czasu wydania decyzji, postanowienia czy załatwienia sprawy w inny prawem przewidziany sposób. Takie stanowisko prezentowane jest konsekwentnie w judykaturze (zob. uchwała NSA z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19, ONSAiWSA 2020/6/79; postanowienie NSA z dnia 2 września 2020 r. sygn. akt II OSK 3732/18, Lex nr 3067911). Zapatrywanie to wynika wprost z treści przywołanego wyżej art. 149 § 1 p.p.s.a. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że organ nie dopuścił się przewlekłości postępowania, lecz bezczynności. Przede wszystkim należy wyjaśnić, że Skarżący dopełnili wymogu wniesienia ponaglenia, co dokumentuje ich pismo z dnia 28 lutego 2022 r. Zgodnie z regulacją art. 35 § 1 i 3 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, przy czym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. O zasadności wystąpienia bezczynności świadczy zestawienie daty wpływu wniosku Skarżących, z datą wydania decyzji rozstrzygającej w przedmiocie ich żądania. Mianowicie wspólny wniosek Skarżących wpłynął do organu w dniu 7 stycznia 2021 r., a decyzję o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej w trybie wznowienia postępowania wydano dopiero w dniu 17 maja 2023 r. Nastąpiło to więc po upływie ponad dwóch miesięcy i co najważniejsze, po złożeniu skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania. W tym czasie organ de facto wyłącznie poinformował strony o wszczęciu postępowania w powyższej sprawie. Taki stan rzeczy świadczy o tym, że wydanie rozstrzygnięcia nie wymagało przedsięwzięcia czynności, które mogłyby uzasadniać zwłokę w załatwieniu sprawy. Jak natomiast wynika z akt sprawy, a także wyjaśnień organu, jedyną przyczyną odsunięcia w czasie wydania decyzji był duży wpływ spraw do organu. Tymczasem trudności kadrowe i organizacyjne organu, nie zwalniają organu z obowiązku respektowania terminów, określonych ustawowymi przepisami proceduralnymi (zob. wyrok NSA z dnia 26 maja 2023 r. sygn. akt I OSK 41/23, Lex nr 3602248). Oceniając, czy powyższa bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. wskazać należy, że pojęcie to oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, co ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Dokonując więc oceny, czy naruszenie prawa ma rażący charakter, nie można poprzestać wyłącznie na prostym zestawieniu terminów, ale należy wziąć pod uwagę wszelkie uwarunkowania, przede wszystkim wynikające z przepisów prawa materialnego obowiązki organu, które implikują podejmowanie czynności dla merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy. Zatem orzeczenie o kwalifikowanej (rażącej) formie przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (zob. wyroki NSA: z dnia 6 sierpnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1802/19; z dnia 4 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 3374/18; z dnia 17 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 2171/17). Mając to na uwadze należy przyjąć, że bezczynność w niniejszej sprawie miała charakter rażącego naruszenia prawa. Za twierdzeniem tym przemawia przede wszystkim to, że wniosek Skarżących został rozpoznany dopiero po upływie 2 lat i czterech miesięcy liczonych od daty jego wpływu. Co warto podkreślić, w okresie tym nie były podejmowane żadne czynności procesowe, poza powiadomieniem stron o wznowieniu postępowania. Z kolei, w myśl art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Na dzień orzekania przez Sąd organ wydał już decyzję w sprawie, którą w trybie wznowieniowym odmówił uchylenia ostatecznej decyzji (decyzja z dnia 17 maja 2023 r. nr [...]). W rezultacie zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku Skarżących w określonym terminie (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) stało się bezprzedmiotowe. Uzasadnione stało się umorzenie postępowania w tej części. W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy zachodzą podstawy do tego, aby korzystając z uprawnienia, o którym mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. przyznać z urzędu sumę pieniężną od organu na rzecz Skarżących. Mianowicie uwzględniając czas oczekiwania Skarżących na załatwienia sprawy, w którym organ nie prowadził jakichkolwiek czynności, Sąd uznał za zasadne przyznanie na ich rzecz sumy pieniężnej, tj. na rzecz I. i A. O. solidarnie 500 zł oraz na rzecz J2. i R2. S. solidarnie 500 zł. Odnosząc się do żądania ukarania pracownika winnego zaniedbaniom w trybie art. 38 k.p.a., podkreślenia wymaga, że sąd administracyjny nie jest władny do orzekania o odpowiedzialności porządkowej lub dyscyplinarnej albo innej odpowiedzialności przewidzianej w przepisach prawa w stosunku do pracownika organu administracji publicznej, który z nieuzasadnionych przyczyn nie załatwił sprawy w terminie lub nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 36 k.p.a. albo nie załatwił sprawy w dodatkowym terminie ustalonym w myśl art. 37 § 2 k.p.a. Jak wynika bowiem z art. 5 pkt 2 p.p.s.a., sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 21 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SAB/Łd 30/16, Lex nr 2038592). Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł w pkt 1 i 2 sentencji na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 149 § 1a, a także art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. O zasądzeniu od organu na rzecz Skarżących sumy pieniężnej orzeczono na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt 3 sentencji). O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając: solidarnie na rzecz I. i A. O. uiszczony od skargi wpis w kwocie 100 zł oraz solidarnie na rzecz J2. i R2. S. uiszczony od skargi wpis w kwocie 100 zł. Na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Przepis ten stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.