II SAB/Gl 85/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 lipca 2024 r. sprawy ze skargi L. S. na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta C. w przedmiocie waloryzacji świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Pismem z dnia 25 marca 2024 r. L. S. (dalej jako: "skarżąca" lub "strona"), reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, złożyła skargę na przewlekłość Prezydenta Miasta C. (dalej jako: "Prezydent" lub "organ") w sprawie wydania decyzji o waloryzacji świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną córką. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej wskazał, że organ decyzją z dnia 13 sierpnia 2018 r. nr [...], przyznał skarżącej świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem opieki nad niewidomą córką. W kolejnych latach decyzja była zmieniana z powodu ustawowej corocznej waloryzacji świadczenia. W 2023 r. świadczenie nie zostało zwaloryzowane, albowiem organ nie wydał, wbrew ustawowemu obowiązkowi, decyzji o jego waloryzacji. Zdaniem pełnomocnika skarżącej nastąpiło rażące naruszenie prawa, albowiem decyzja administracyjna zmieniająca wysokość świadczenia nie została wydana przez prawie półtora roku od dnia kiedy powinna zostać wydana z urzędu, narażając tym samym osoby uprawnione, tj. skarżącą i jej niepełnosprawną córkę na poważne konsekwencje, które skutkowały wstrzymaniem wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego oraz niezwaloryzowaniem jego wysokości. Odpowiedzialność organu za tę sytuację nie powinna budzić żadnych wątpliwości, bowiem w dniu 6 lutego 2023 r. organ wszczął postępowanie w sprawie uchylenia decyzji Prezydenta Miasta C. nr [...] z dnia 13 sierpnia 2018 r. przyznającej na rzecz skarżącej uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego i na mocy decyzji nr [...] z dnia 23 lutego 2023 r. uchylił tą decyzję. Następnie na skutek skargi skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 21 listopada 2023 r. w sprawie o sygnaturze akt: II SA/GI 1049/23, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach, utrzymującą w mocy decyzję [...] z dnia 23 lutego 2023 r. Lektura uzasadnienia orzeczenia WSA w Gliwicach prowadzi to wniosku, że organ działał nie uwzględniwszy elementarnych zasad dla prawidłowego postępowania administracyjnego. Wyrok WSA w Gliwicach uprawomocnił się z dniem 12 stycznia 2024 r., pomimo tego decyzja waloryzująca świadczenie pielęgnacyjne nie została wydana nadal, choć powinna zostać wydana już w grudniu 2022 r. Skarżąca pismem z dnia 7 lutego 2024 r. wezwała organ do wydania decyzji w tym przedmiocie oraz wypłaty zaległych świadczeń za okres od stycznia do grudnia 2023 r. Organ w odpowiedzi na to wezwanie wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zmiany (waloryzacji) decyzji Prezydenta Miasta C. [...] z dnia 13 sierpnia 2018 r., wskazując na brak legitymacji skarżącej w tym zakresie, a to z uwagi na upoważnienie organu do działania z urzędu w tej sprawie a nie na wniosek. Jednocześnie rzeczonej decyzji nadal nie wydał. W oparciu o tak sformułowane zarzuty pełnomocnik skarżącej wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, że bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji waloryzującej świadczenie i o wymierzenie organowi grzywny oraz przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 30.000 zł. W odpowiedzi na skargę organ w pierwszej kolejności szeroko przedstawił przepisy dotyczące zarówno postępowań w sprawie przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, jak również dotyczące terminów i sposobu załatwiania spraw w ramach postępowania administracyjnego. Przedstawiając przebieg postępowania w sprawie organ podniósł, że prowadząc postępowanie w sprawie wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego na okres zasiłkowy 2022/2023, złożonego dnia 31 października 2022 r., powziął istotne informacje mogące mieć wpływ na ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego dla skarżącej w związku z opieką nad niepełnosprawną córką. W dniu 6 lutego 2023 r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie uchylenia decyzji o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Postępowanie to zakończyło się decyzją z dnia 23 lutego 2023 r. nr [...] od której strona wniosła odwołanie. Decyzją z dnia 13 sierpnia 2023 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało w mocy powyższa decyzję. Następnie, w wyniku zaskarżenia tego rozstrzygnięcia do WSA w Gliwicach Sąd ten wyrokiem z dnia 21 listopada 2023 r., sygn. akt: II SA/Gl 1049/23, uchylił oba powyższe rozstrzygnięcia wskazując na konieczność ponownego zbadania sprawy z uwzględnieniem zastrzeżeń Sądu, co do przebiegu postępowania, a w szczególności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, stanowiącego jeden z fundamentalnych dowodów w sprawie. W dniu 13 lutego 2024 r. wpłynęło do organu pismo pełnomocnika skarżącej w sprawie, zatytułowane cyt.: WEZWANIE DO ZMIANY DECYZJI [...] z dnia [...] WRAZ Z WEZWANIEM DO ZAPŁATY". Mając na uwadze powyższe organ pismem z dnia 20 lutego 2023 r. zwrócił się do Kolegium z zapytaniem o prawomocny wyrok i akta sprawy. Organ nie prowadził żadnego postępowania w sprawie od momentu uchylenia decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego do czasu otrzymania prawomocnego wyroku Sądu wraz z aktami sprawy, co nastąpiło wdniu 23 lutego 2024 r. Po otrzymaniu akt sprawy i przeanalizowaniu treści zapadłego w niej wyroku organ podjął następujące działania: - weryfikacja informacji o składkach na ubezpieczenie zdrowotne celem wstępnej weryfikacji ewentualnego zatrudnienia strony w okresie od 1 stycznia 2023 r. do chwili obecnej; - wydanie postanowienia z dnia 28 lutego 2024 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania na żądanie strony w sprawie żądania zmiany kwoty świadczenia pielęgnacyjnego (na postanowienie złożono zażalenie, zostało ono przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach); - sporządzenie i przesłanie na adres pełnomocnika skarżącej wezwania z dnia 28 lutego 2023 r., zawierającego pouczenie i informację o okolicznościach wstrzymania wypłaty od stycznia 2023, które nie ustały do chwili obecnej ze względu na toczące się ponownie postępowanie w sprawie uchylenia decyzji (treść w dokumentacji); - sporządzenie zlecenia ponownego wywiadu środowiskowego z uwzględnieniem zastrzeżeń i zaleceń wynikających z zapadłego w sprawie wyroku WSA w Gliwicach; - wystosowanie zapytań do pracodawców córki skarżącej o charakter zatrudnienia osoby wymagającej opieki w ww. podmiotach oraz inne informacje mogące mieć wpływ na prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, takie jak chociażby kwestia opieki nad zatrudnioną w czasie wykonywania obowiązków w przypadku, gdy miejsce jest poza domem i opieki w drodze do i z miejsca pracy jeśli jest/była wykonywana poza domem; - odebranie od skarżącej dodatkowych oświadczeń; - sporządzenie zawiadomienia o wydłużeniu postępowania w sprawie ze względu na brak wywiadu środowiskowego; - przekazanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach ponaglenia w sprawie wraz z aktami sprawy (26 marca 2024 r.); - przesłanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach informacji w związku ze zleceniem wywiadu środowiskowego wraz z kopią zawiadomienia, jako uzupełnienie akt sprawy; - odpowiedź na pismo strony z dnia 26 marca 2024 r.,; Na dzień złożenia odpowiedzi na skargę do zakończenia postępowania niezbędnym jest jedynie skuteczne przeprowadzenie wywiadu środowiskowego przez pracowników sekcji środowiskowej Ośrodka Pomocy Społecznej w C. i ustalenie stanu faktycznego przy udziale osoby nad którą sprawowana jest opieka, odebranie stosownych oświadczeń. Zdaniem organu nie można zgodzić się z zarzutami przedstawionymi w ponagleniu. Organ dokłada wszelkich starań, by niezależnie od treści rozstrzygnięcia, zakończyć postępowanie bez zbędnej zwłoki, z zachowaniem zasad postępowania administracyjnego, przy czynnym udziale strony, bez którego niektóre czynności zmierzające do wyczerpującego zebrania materiału są niemożliwe. W tym stanie rzeczy organ wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Niniejsza sprawa dotyczy bezczynności lub przewlekłego prowadzenia przez Prezydenta postępowania w sprawie dotyczącej wydania decyzji w przedmiocie waloryzacji świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej tj. niewydania decyzji zmieniającej decyzję [...] z dnia 13 sierpnia 2018 r z późniejszymi jej zmianami. Przystępując do rozważań należy nade wszystko wyjaśnić co należy rozumieć pod pojęciem bezczynności organu oraz pod pojęciem przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. o bezczynności organu można mówić w sytuacji, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Z kolei przewlekłość postępowania oznacza stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). To ustawowe rozumienie przedstawionych pojęć jest zbieżne z ich postrzeganiem w nauce prawa i postępowania administracyjnego oraz w judykaturze. Nie ulega wątpliwości, że w znaczeniu językowym, desygnatem określenia "bezczynny" jest sformułowanie "niewykonujący celowego zajęcia", czy "nic nierobiący" (zob. B. Dunaj red. Słownik współczesnego języka polskiego, t. 1, Warszawa 1998, s. 48). Z kolei w doktrynie definiuje się bezczynność organu administracji publicznej jako niewykonanie przez ten organ kompetencji w terminie wskazanym ustawą lub w sytuacji objętej hipotezą normy (zob. P. Dobosz, Milczenie i bezczynność w prawie administracyjnym, Kraków 2011, s. 73). Z "bezczynnością" organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Jeżeli zatem organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy z różnych względów nie wydaje rozstrzygnięcia w przewidzianym przepisami terminie, a zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona, wówczas występuje bezczynność organu. Zachowanie to wykazuje pewne podobieństwo do przewlekłości działania sprawiające, że niekiedy - w ujęciu teoretycznym - bezczynność organu klasyfikuje się jako przejaw przewlekłości postępowania. Jak bowiem stwierdza P. Dobosz, przewlekłość postępowania może przybierać trojakiego rodzaju postać: statyczną, dynamiczną oraz mieszaną (P. Dobosz, op. cit., s. 73). Do klasyfikacji tej w swoich rozważaniach nawiązuje także J.P. Tarno (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 45). Przewlekłość statyczna jest synonimem bezczynności - wyraża się ona zanikiem jakichkolwiek działań podejmowanych przez organ administracyjny czy sądowy, po wszczęciu postępowania. Z kolei, przewlekłość dynamiczna przyjmuje formę nadczynności organu - w trakcie postępowania podejmowane są z dużym natężeniem czynności procesowe, które jednak nie przybliżają tej procedury do zakończenia. Sprowadza się ona więc do podejmowania czynności zbędnych. Natomiast postać mieszana przewlekłości przejawia się zmieniającym się natężeniem czynności podejmowanych przez organ administracji publicznej. W tym wypadku bezczynność organu przeplata się z jego nadaktywnością i wykonywaniem czynności zbędnych (P. Dobosz, op. cit., s. 73 - 75). W charakterystyczny sposób bezczynność organu ujął J.P. Tarno stwierdzając, że w przypadku jej wystąpienia i skargi na to zachowanie, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie (J.P. Tarno, op. cit., s. 43). W podobny sposób bezczynność zdefiniował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przyjmując, iż ma ona miejsce w sytuacji, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 grudnia 2016 r. sygn. akt I SAB/Łd 9/16, Lex nr 2187122). Warunkiem formalnym wniesienia skargi na przewlekłość postępowania jest uprzednie złożenie ponaglenia przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a. Z przepisów nie wynika, jaki czas powinien dzielić obie te czynności. Ustawodawca nie określił terminu, w którym można wnieść skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Wprowadził jedynie warunek, że skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Terminu do wniesienia skargi nie można domniemywać. Musi on jasno wynikać z przepisów prawa. Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna niezależnie od tego, czy ponaglenie złożone na podstawie art. 37 k.p.a. zostanie rozpatrzone przez właściwy organ (zob. wyrok NSA z dnia 13 października 2020 r. sygn. akt II OSK 71/20, Lex nr 3174081). Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935) – dalej "p.p.s.a.", sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przypomnieć należy, że skarga skarżącej dotyczy przewlekłego prowadzenia przez Prezydenta postępowania w sprawie. To oznacza, że jej celem określonym w art. 149 p.p.s.a. jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań, polegających w szczególności na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, bądź też do zobowiązania organu do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z powyższego wynika, że możliwość wniesienia skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania jest w istocie czasowo ograniczona, a mianowicie skarga może zostać złożona jedynie w czasie trwania niepożądanego stanu bezczynności lub przewlekłości. Innymi słowy, można ją złożyć do czasu wydania decyzji, postanowienia czy załatwienia sprawy w inny prawem przewidziany sposób. Takie stanowisko prezentowane jest konsekwentnie w judykaturze (zob. uchwała NSA z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19, ONSAiWSA 2020/6/79; postanowienie NSA z dnia 2 września 2020 r. sygn. akt II OSK 3732/18, Lex nr 3067911). Zapatrywanie to wynika wprost z treści przywołanego wyżej art. 149 § 1 p.p.s.a. Zatem termin "w każdym czasie", którym posłużył się ustawodawca w art. 53 § 2b p.p.s.a., a który jest właściwy do wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, musi być postrzegany w aspekcie trwającego w dacie składania skargi i naruszającego czas załatwienia sprawy stanu postępowania administracyjnego, co prowadzi do wniosku, że możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność, z przyczyn związanych z prawną konstrukcją i istotą bezczynności, obejmuje przedział czasowy od zaistnienia stanu bezczynności "oprotestowanego" wniesionym ponagleniem, aż do załatwienia sprawy, której bezczynność dotyczy (zob. P. Dobosz, Milczenie i bezczynność w prawie administracyjnym, Kraków 2011, s. 326). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że wbrew twierdzeniu skarżącej organ nie dopuścił się przewlekłości postępowania. Dokonując analizy akt administracyjnych sprawy Sąd nie dostrzegł, aby podejmowane przez organ działania miały charakter działań pozornych czy zbędnych. Sąd uznał również, że w sprawie nie doszło po stronie organu do bezczynności. Zgodnie z regulacją art. 35 § 1 i 3 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, przy czym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Jak wynika z akt sprawy organ I instancji prowadząc postępowanie w sprawie wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego okres zasiłkowy 2022/2023, złożonego w dniu 31 października 2022 r., powziął informacje pochodzące od skarżącej, które w jego ocenie mogły mieć wpływ na ustalone decyzją z dnia 13 sierpnia 2018 r. (z późniejszymi decyzjami zmieniającymi) prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad córką P. F. . Z uwagi na powyższe organ I instancji wszczął w dni 6 lutego 2023 r. prawidłowo postępowanie w sprawie uchylenia tej decyzji. Postępowanie to zakończyło się decyzją z dnia 23 lutego 2023 r. nr [...], od której strona wniosła odwołanie. Decyzją z dnia 13 sierpnia 2023 r. nr [...] Kolegium utrzymało w mocy powyższą decyzję. Decyzja organu I instancji stała się ostateczna. Następnie w wyniku zaskarżenia tego rozstrzygnięcia do WSA w Gliwicach Sąd ten wyrokiem z dnia 21 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1049/23, uchylił decyzje obu organów wskazując na konieczność ponownego zbadania sprawy z uwzględnieniem zastrzeżeń Sądu, co do przebiegu postępowania, a w szczególności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Organ I instancji zasadnie nie prowadził postępowania w sprawie do momentu otrzymania prawomocnego wyroku Sądu wraz z aktami sprawy, co nastąpiło dopiero w dniu 23 lutego 2024 r. Jak wynika z akt sprawy i z odpowiedzi na skargę w okresie od otrzymania akt do dnia wniesienia skargi przez skarżącą tj. do 29 marca 2024 r. organ I instancji prowadząc ponownie postępowanie w sprawie podjął szereg czynności procesowych. Ich celem było skuteczne zakończenia postępowania administracyjnego, które niewątpliwi dotyczy przyznanego skarżącej w 2018 r. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Od wyniku tego postępowania zależy czy strona utrzyma swoje prawo do świadczenia czy je utraci. W przypadku wszczęcia postępowania o uchylenie decyzji przyznającej świadczenie brak jest podstaw do prowadzenia w tej samej sprawie drugiego postępowania administracyjnego mającego na celu waloryzację świadczenia, które organ chce uchylić. Dopiero w sytuacji gdyby organ doszedł do wniosku o konieczności umorzenia postępowania w sprawie uchylenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego otworzy to możliwość wypłaty zaległych świadczeń i wraz z ich waloryzacją za rok 2023 i 2024. Skoro brak jest możliwości wszczęcia i prowadzenia postępowania w zakresie waloryzacji zakwestionowanego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego brak jest przesłanek do uznania, że w sprawie doszło do bezczynności a tym bardziej przewlekłości postępowania. Sąd uznał zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz wyjaśnienia organu za wystarczające do oceny zarzutów skargi i ostatecznie do uznania ich za bezzasadne. Z uwagi na powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.