II SAB/Gl 9/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.),, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi S. T. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy W. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę. W dniu [...] r. S. T. obecnie skarżący wystąpił do Urzędu Gminy W. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na suszeniu wstępnie odwodnionych osadów ściekowych w tunelach foliowych. W dniu [...] r. organ zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania, informując również, że decyzja zostanie wydana niezwłocznie po uzyskaniu opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. W tym samym dniu organ wystąpił o wyżej wymienione opinie. W dniu [...]r. do organu wpłynęła opinia sanitarna stwierdzająca brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla realizacji przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W dniu [...]r. do organu wpłynęło postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. wyrażające opinię, że dla przedmiotowego przedsięwzięcia istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Postanowieniem z dnia [...]r. Wójt Gminy W. nałożył na skarżącego obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia. Następnie postanowieniem z dnia [...]r. zawiesił postępowanie do czasu przedłożenia przez wnioskodawcę raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W dniu [...]r. S. T. złożył kolejny wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, do którego dołączył raport o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Postanowieniem z dnia [...]r. Wójt Gminy W. wznowił zawieszone postępowanie i wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. o uzgodnienie wymagań ochrony środowiska dla realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia. W tym samym dniu zwrócił się również do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. o wydanie na tę okoliczność opinii. W dniu [...]r. do organu wpłynęła petycja mieszkańców protestujących przeciwko realizacji planowanej inwestycji. W dniu [...]r. sporządzona została opinia urbanistyczna w zakresie zgodności planowanego przedsięwzięcia z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z treści której wynikało, że budowa instalacji do suszenia osadów ściekowych w tunelach foliowych na wskazanym terenie nie jest możliwa. W dniu [...]r. do organu wpływa kolejna petycja mieszkańców. Pismem z dnia [...]r.organ wezwał skarżącego do uzupełnienia raportu o oddziaływaniu na środowisko o stopień uwodnienia odpadów, obliczenia emisji z procesu suszenia, o opis miejsca serwisowania sprzętu oraz zaplecza socjalno-biurowego. W dniu [...]r. do organu wpłynęła opinia sanitarna od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. pozytywnie opiniująca w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych warunki realizacji planowanego przedsięwzięcia. Pismem z dnia [...]r. skarżący udzielił dodatkowych wyjaśnień uzupełniających treść raportu zgodnie z wezwaniem organu. W dniu [...]r. do organu wpłynęło postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. uzgadniające realizację przedsięwzięcia i określające warunki tej realizacji. W dniach od [...]r. do [...]r. Wójt Gminy W. zawiadomił o postępowaniu prowadzonym z udziałem społeczeństwa poprzez wywieszenie zawiadomienia na tablicy ogłoszeń. Pismem z dnia [...]r. pełnomocnik skarżącego wniósł o niezwłoczne wydanie decyzji. W dniu [...]r. organ zawiadomił strony o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Decyzją z dnia [...]r. Wójt Gminy W. odmówił wydania na rzecz S. T. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. W dniu [...]r. do organu wpłynęło odwołanie pełnomocnika skarżącego, które w dniu [...]r. organ przesłał wraz z aktami do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. Decyzją z dnia [...]r. SKO w K. uchyla decyzję Wójta Gminy W. i umarza postępowanie wskazując, że organ niewłaściwie określił stronę postępowania. W dniu [...]r. akta sprawy wraz z decyzją SKO zostały zwrócone do organu I instancji. Następnie w dniu [...]r. organ zawiadomił strony o ponownym wszczęciu postępowania. Pismem z dnia [...]r. pełnomocnik skarżącego wniósł o niezwłoczne załatwienie sprawy. W dniu [...]r. do organu wpłynęła opinia dotycząca możliwości lokalizacji przedsięwzięcia na wnioskowanym terenie z treści której wynikało, że planowane zamierzenie jest niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Postanowieniem z dnia [...]r, organ dopuścił dowód z przedmiotowej opinii urbanistycznej. Natomiast w dniu [...]r. zawiadomił strony o zakończeniu postępowania i w dniu [...]r. wydał decyzję w której odmówił wydania na rzecz skarżącego decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedsięwzięcia. W dniach od [...]r. do [...]r. organ umieścił obwieszczenie informujące o wydaniu przedmiotowej decyzji. W dniu [...]r. do organu wpłynęło odwołanie pełnomocnika skarżącego, które wraz z aktami organ w dniu [...]r. przekazał do SKO w K. W dniu [...]r. SKO wyznaczyło dodatkowy termin do załatwienia sprawy do dnia [...]r. Pismem z dnia [...]r. pełnomocnik skarżącego złożył wniosek dowodowy o dopuszczenie dowodu z prywatnej opinii. Decyzją z dnia [...]r. SKO w K. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Akta postępowania wraz z decyzją SKO wpływają do organu I instancji w dniu [...]r. W dniu [...]r. organ zawiadamia strony o ponownym rozpatrzeniu sprawy, wzywając skarżącego do uzupełnienia wniosku, poprzez dołączenie kopii mapy ewidencyjnej obejmującej przewidywany teren inwestycji wraz z obszarem oddziaływania. W dniu [...]r. skarżący uzupełnia wniosek o mapę. Następnie w dniu [...]r. organ wzywa skarżącego do wyjaśnienia rozbieżności pomiędzy mapą ewidencyjną a treścią raportu. Pismem z dnia [...]r. skarżący udzielił wyjaśnień organowi. W dniu [...]r. organ złożył wniosek o wyłączenie z uwagi na treść uzupełnionego wniosku z którego wynika, że planowane przedsięwzięcie będzie oddziaływało również na działkę stanowiącą własność gminy. Postanowieniem z dnia [...]r. SKO w K. wyłączyło Wójta Gminy W. od wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia i wyznaczyło Wójta Gminy K. do załatwienia powyższej sprawy. Pismem z dnia [...]r. pełnomocnik skarżącego złożył zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania. Postanowieniem z dnia [...]r. SKO w K. uznało zażalenie za nieuzasadnione. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach pełnomocnik skarżącego wniósł o stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie Wójtowi Gminy W. grzywny oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego. Zdaniem skarżącego postępowanie było prowadzone w sposób nieprofesjonalny, opieszały i naruszający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, na co wskazują uchybienia wytknięte organowi I instancji w decyzjach kasacyjnych SKO. W odpowiedzi na skargę organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania i wyjaśnił przyczyny z powodu których do chwili wniesienia skargi postępowanie nie zostało skutecznie zakończone. Na tej podstawie wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z mocy przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje również bezczynność organów oraz przewlekłość w prowadzeniu spraw. Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, na zasadzie art. 149 § 2 p.p.s.a., w razie uwzględnienia skargi, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny. Przypomnienia wymaga, że przedmiot postępowania sądowego w niniejszej sprawie stanowiła skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy W. w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na suszeniu wstępnie odwodnionych osadów ściekowych w tunelach foliowych. W pierwszej kolejności należy ocenić dopuszczalność skargi, w związku z czym zaznaczyć trzeba, że w świetle art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania, może być wniesiona po uprzednim wyczerpaniu środków zaskarżenia przewidzianych w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jedn. Dz. U. z 2013r., poz. 267 z późn. zm. dalej: "k.p.a."). W odniesieniu do przedmiotowego postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy W. jako organu I instancji, zażalenie służy do organu wyższego stopnia którym jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. Do skargi na przewlekłe prowadzenie sprawy nie mają natomiast zastosowania terminy z art. 53 § 1 i § 2 p.p.s.a., stąd skuteczne jej wniesienie może nastąpić do chwili ustania stanu zwłoki organu. Jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych, skarżący pismem z dnia [...]r. (data wpływu [...]r.) wniósł zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., które postanowieniem z dnia [...]r. uznało zażalenie za niezasadne. Zatem należało przyjąć, że skarżący wyczerpał w tym zakresie środki zaskarżenia, w związku z czym skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania uznać należało za dopuszczalną. Przystępując do kwestii merytorycznych, wskazać należy na wstępie, że zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). Z kolei zgodnie z art. 35 k.p.a., sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki (§ 1), a niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody, którymi dysponuje organ, bądź takie które są mu znane (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno zaś nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów określonych wyżej nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organów ( § 5). Natomiast stosownie do art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Na tle przytoczonych przepisów zauważyć należy, że jest w nich mowa o "załatwieniu sprawy", co oznacza zastosowanie normy prawa materialnego do danego stanu faktycznego (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H.BECK, Warszawa 2012, s. 79). Pojęcia "załatwienie" i "niezałatwienie sprawy" należy rozpatrywać w związku z art. 104 k.p.a., z którego wynika, że organ załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Załatwienie sprawy polega zatem na osiągnięciu końcowego celu postępowania, poprzez wydanie rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w danej instancji. W tych okolicznościach instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, przewidziana w powołanym na wstępie przepisie art. 149 p.p.s.a., ma na celu ochronę praw strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, ale przede wszystkim stanowi podstawę do dokonania przez sąd oceny prowadzonego lub przeprowadzonego postępowania pod względem sprawności, a więc tego czy nie doszło w nim do nieuzasadnionego przedłużania terminu załatwienia sprawy. Należy mieć na względzie, że w wyniku nowelizacji dokonanej na mocy art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz o ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), w przepisie art. 149 p.p.s.a. mowa jest zarówno o bezczynności, jak i o przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ. Na tle wykładni tego przepisu w orzecznictwie i doktrynie ukształtowany został pogląd, że stan "bezczynności" organu ma miejsce wówczas, gdy dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Natomiast "przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ" zachodzi w przypadku, gdy organ podejmuje skuteczne działania na podstawie przepisów k.p.a., dzięki którym nie wydaje rozstrzygnięcia w terminie przewidzianym w art. 35 § 1 k.p.a. Przewlekłość ma zatem miejsce, gdy organ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, lub czynności pozornych, zbędnych, powodujących, że formalnie nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., I OSK 1031/12, LEX nr 1228235 oraz J. Drachal (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Pod redakcją R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H.BECK, Warszawa 2011, s. 70). Dla stwierdzenia przewlekłości postępowania nie ma przy tym znaczenia fakt z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy przewlekłość ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów mają natomiast znaczenie przy ocenie Sądu, czy stwierdzona przewlekłość miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, w rozumieniu art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., czy też nie. W oparciu o powyższe Sąd stwierdził, że organ administracji publicznej zmierza do załatwienia sprawy, jeżeli prowadzi postępowanie w zgodzie ze standardami wskazanymi w powołanych wyżej przepisach. Jeżeli tak nie jest, to występuje przypadek niezałatwienia sprawy w terminie, a więc przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. W niniejszej sprawie wprawdzie postępowanie od momentu złożenia wniosku do momentu wniesienia do sądu skargi, trwało przeszło dwa lata, to nie sposób przypisać organowi zwłokę w działaniu. Przede wszystkim wskazać należy, że organ dwukrotnie w tym czasie wydał decyzję, a więc załatwił sprawę, jednakże w wyniku wniesionych przez stronę odwołań, decyzja ta była dwukrotnie uchylana. Sąd w niniejszym postępowaniu badając przewlekłość postępowania organu, nie dokonuje merytorycznej oceny wydanych przez organy rozstrzygnięć w tej sprawie, stąd bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie są przyczyny, która legły u podstaw wydanych przez SKO decyzji kasacyjnych. W dalszej kolejności wskazać należy, że w toku postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w ramach którego jest przeprowadzana ocena oddziaływania na środowisko, zgodnie z art. 77 ust.1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2013r., poz.1235 z późn. zm.) zachodzi konieczność uzgodnienia warunków realizacji planowanego przedsięwzięcia z organami wskazanymi w pkt 1 tego przepisu, po zasięgnięciu opinii organów wskazanych w jego pkt 2. Zatem organ I instancji w niniejszej sprawie nie mógł od razu przystąpić do załatwienia sprawy. Prawidłowo poinformował strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania oraz pouczył, że czas niezbędny dla dokonania uzgodnień zgodnie z treścią art. 35 § 5 k.p.a. nie jest wliczany do terminów wskazanych w przepisach prawa dla załatwienia sprawy administracyjnej. Zawiadomienie strony przez organ o braku możliwości załatwienia sprawy w ustawowym terminie podając przyczyny takiego stanu rzeczy sprawia, że zarzuty naruszenia art. 151 i 149 p.p.s.a. nie są uzasadnione ( por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2011r. sygn. akt I OSK 711/11, LEX nr 818629). Analizując dalszy przebieg postępowania stwierdzić należy, że organ prawidłowo zawiesił postępowanie na mocy art. 63 ust.5 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, do czasu przedłożenia przez wnioskodawcę raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Ten okres zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. również nie podlega wliczeniu do terminów dla załatwienia danej sprawy, podobnie jak okres oczekiwania na dokonanie uzgodnień przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. Na długotrwałość postępowania miała wpływ również procedura związana z udziałem społeczeństwa ( art. 29 - 33 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku). Organ nie tylko był zobowiązany do przyjęcia składanych przez mieszkańców obszaru na którym zlokalizowane jest planowane przedsięwzięcie, pisemnych wniosków i uwag, ale również do zawiadamiania społeczeństwa o toczącym się postępowaniu i wyznaczeniu 21 dniowego terminu, w którym zainteresowane osoby będą mogły zapoznać się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Podobna procedura dotyczyła wydania decyzji środowiskowej. Należy w tym miejscu zauważyć, że procedura ta była przeprowadzana trzykrotnie, najpierw po wszczęciu postępowania, a następnie w związku z dwukrotnym uchyleniem decyzji organu I instancji, przy ponownym rozpoznaniu sprawy. W ocenie Sądu na czas prowadzonego postępowania wpływ miała również postawa skarżącego, który złożył niekompletny wniosek oraz raport o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko i był wzywany do ich uzupełnienia oraz wyjaśnienia rozbieżności pomiędzy tymi dokumentami. Nie wskazanie przez skarżącego obszaru oddziaływania spowodowało, że organ na wstępie postępowania nie uzyskał informacji pozwalającej na stwierdzenie, że również należąca do gminy działka jest objęta oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia, co z kolei doprowadziło do wyłączenia organu od rozpoznania niniejszej sprawy. W tym stanie rzeczy Wójtowi Gminy W. nie można skutecznie przedstawić zarzutu nienależytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postępowanie samego skarżącego oraz właściwych organów. W niniejszej sprawie postępowanie było prowadzone z właściwą dynamiką, czynności podejmowane były bez zbędnej zwłoki i znajdowały swoje uzasadnienie. Nadto nie miały przymiotu pozorności i wynikały z przepisów regulujących przebieg postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji wnioskowanego przez skarżącego przedsięwzięcia. Wprawdzie zasada sformułowana w art. 6 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwienia spraw określonych w art. 35 k.p.a., to jednak obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 k.p.a., zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli, a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art.151 p.p.s.a. skargę oddalił.