II SAB/Gl 9/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia NSA Łucja Franiczek, , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi A S.A. w W. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. w przedmiocie nierozpoznania wniosku w kwestii nieprawidłowego zagospodarowania posesji 1. stwierdza bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D., która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2. zobowiązuje organ do wydania aktu rozstrzygającego wniosek skarżącej w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia organowi akt postępowania, 3. zasądza na rzecz skarżącej od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. kwotę 597 zł ( słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 9 maja 2018 r. "A" S.A. w W., Oddział w S. (strona, skarżący) zawiadomił Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w D. (PINB) o nieprawidłowym zagospodarowaniu nieruchomości położonej przy ul. [...] w D.z gazociągami wysokiego ciśnienia [...] oraz zlokalizowaniem obiektów budowlanych w strefie kontrolowanej wskazanych gazociągów. W kolejnych pismach z dnia 2 października 2018 r. oraz z dnia 29 stycznia 2019 r. skarżący sprecyzował stanowisko zawarte w zawiadomieniu. Inspektorzy PINB przeprowadził w dniach 13 czerwca 2018 r., 20 listopada 2018 r. oraz 10 kwietnia 2019 r. kontrole wskazanej nieruchomości. W rezultacie przeprowadzonych kontroli PINB potwierdził, że w strefie kontrolowanej gazociągów wysokiego ciśnienia usytuowane są obiekty budowlane. Pismem z dnia 18 października 2019 r. PINB powiadomił skarżącego, że brak jest podstaw prawnych do wszczęcia postępowania administracyjnego. Pismem z dnia 26 listopada 2019 r. skarżący wniósł do Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach (ŚWINB) ponaglenie na bezczynność PINB. Postanowieniem z dnia [...]r., [...] ŚWINB uznał, że PINB nie pozostaje w przedmiotowej sprawie w bezczynności. W ocenie ŚWINB wniosek skarżącego podlegał rozpoznaniu w trybie określonym w dziale VIII k.p.a., albowiem strona nie wnosiła o wszczęcie postępowania administracyjnego (co skutkowałoby koniecznością wydania przez organ powiatowy kwalifikowanego aktu administracyjnego rozstrzygającego sprawę co do istoty), lecz o podjęcie działań w ramach posiadanych kompetencji - co zrodziło po stronie organu powiatowego obowiązek pisemnego poinformowania skarżącego o wyniku podjętych działań. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na bezczynność organu skarżący zarzucił PINB naruszenie art. 35 w związku z art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2018 poz. 2096 - dalej " k.p.a.") poprzez przekroczenie terminów ustawowych na załatwienie sprawy oraz przepisu art. 61 a oraz 124 k.p.a. poprzez zaniechanie wydania postanowienia w sprawie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Wniósł o stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także zobowiązanie organu do dokonania w określonym terminie niezbędnej czynności oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W ocenie skarżącego doszło do naruszenia ustrojowej zasady prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i rozstrzygnięcia sprawy. Skarżący stwierdził, że na skutek jego podania opatrzonego datą 9 maja 2018 r. wniesionego do PINB z wnioskiem o interwencję doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego przed organami nadzoru budowlanego w przedmiocie legalności posadowionych na wskazanych nieruchomościach obiektów. Brak było przesłanek do zastosowania działu VIII k.p.a. W konsekwencji organ dopuścił się rażącego naruszenia przepisu art. 61a oraz art. 124 k.p.a. albowiem stanowisko organu winno zostać wyartykułowane treścią postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, względnie wydaniem decyzji administracyjnej o umorzeniu postępowania, którą organ powinien doręczyć stronie wraz z pouczeniem o możliwości i terminie jej zaskarżenia, czego organ jednak zaniechał. Wskazał ponadto, że pismo PINB z dnia 18 października 2019 r. nie spełnia minimum wymogów formalno-prawnych zawartych w k.p.a. przez co faktycznie uniemożliwia skarżącemu skorzystanie z przysługujących mu środków zaskarżenia. Na marginesie skarżący wskazał, iż rzeczą organu wyższego stopnia przy rozpatrywaniu ponaglenia na bezczynność organu nie powinno być poszukiwanie usprawiedliwienia bierności ponaglanego organu za wszelką cenę. W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o jej oddalenie. Przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie oraz argumentacje prawną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. -dalej "p.p.s.a.")., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Niniejsza skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym. Stosownie bowiem do treści art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Skargę do sądu można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym (art. 52 § 1 p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania tryb zaskarżenia sprecyzowany został w art. 37 k.p.a. W przedmiotowej sprawie wniesienie skargi do Sądu zostało poprzedzone spełnieniem wymogów formalnych wynikających z art. 52 § 1 p.p.s.a. Skarżący wyczerpał przewidziany prawem tok postępowania, bowiem poprzedził skargę, wniesieniem ponaglenia do właściwego organu. Rozpatrując wniesioną skargę wskazać należy, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie utrwalił się pogląd, że bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym przepisami procedury administracyjnej terminie organ nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy zostało to spowodowane zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Okoliczności, jakie spowodowały zwłokę oraz działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) i stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast znaczenie przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona efektem rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Przedmiotem niniejszej skargi jest bezczynność organu polegająca na niezałatwieniu sprawy z wniosku skarżącego w terminie wynikającym z art. 35 w związku z art. 37 k.p.a., a to poprzez przekroczenie terminów ustawowych na załatwienie sprawy oraz naruszenie przepisu art. 61a oraz 124 k.p.a. poprzez zaniechanie wydania postanowienia w sprawie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie skarżący pismem z dnia 9 maja 2018 r. zawiadomił PINB o nieprawidłowym zagospodarowaniu nieruchomości położonej przy ul. [...] w D. z gazociągami wysokiego ciśnienia [...] oraz zlokalizowaniem obiektów budowlanych w strefie kontrolowanej. Konsekwencją wniesienia żądania wszczęcia postępowania administracyjnego jest obowiązek organu jego procesowego załatwienia albo poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, albo poprzez nadanie sprawie biegu i następnie jej procesowe jej zakończenie w drodze wydania decyzji, postanowienia lub innego aktu lub czynności. W rozpoznawanej sprawie żadne z tych rozstrzygnięć nie zostało przez PINB wydane. Organ ani nie wszczął postępowania, ani też skutecznie nie odmówił jego wszczęcia, wobec czego uznać należy, że pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 3 publ. Lex Wolters Kluwer, 2016). Za zupełnie nieuzasadnioną Sąd uznaje argumentację podniesioną w uzasadnieniu postanowienia Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego rozstrzygające ponaglenie skarżącego. Przedmiotem skargi w rozumieniu przepisów działu VIII k.p.a. może być działanie organów administracji (innych podmiotów wykonujących zadania publiczne) bądź ich pracowników). Rozstrzygana sprawa dotyczyła zaś indywidualnej sprawy administracyjnej leżącej w kompetencji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Jak wskazał WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 13 marca 2018 r. ( sygn.. II SAB/Ol 14/18 – za CBOSA) "nie jest dopuszczalne poza formami postępowania administracyjnego orzekanie o interesie prawnym jednostki, ale wymaga rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej. Przesądzenie poza postepowaniem administracyjnym, w formie zawiadomienia o załatwieniu skargi, pozbawia jednostkę wszelkich praw procesowych, a zwłaszcza prawa do zaskarżania w toku instancji a następnie zaskarżenia na drodze sądowej." Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b tego przepisu stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. uwzględniając skargę na bezczynność organu, zobowiązał go do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 9 maja 2018 w terminie miesiąca od dnia doręczenia organowi akt postępowania. Na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Za taką oceną przemawia fakt, że PINB po złożeniu przez skarżącego wniosku z dnia 9 maja 2018 r. jedynie przeprowadzał kontrole na nieruchomości położonej przy ul. [...] w D. PINB uchylił się od przeprowadzenia postępowania, którego przeprowadzenia domagał się skarżący, nie nadał stosownego biegu wnioskowi skarżącego, a ostatecznie dopiero pismem z dnia 18 października 2019, a więc po upływie ponad 17 miesięcy od dnia złożenia wniosku skarżącego – odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego wbrew przepisom k.p.a. – i to zwykłym pismem. Ponieważ skarga została uwzględniona o kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot poniesionych kosztów w postaci uiszczonej opłaty sądowej w wysokości 100 zł wraz z kosztami zastępstwa procesowego - 480 zł i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa -17 zł. Na zakończenie należy podkreślić, że wyrok w sprawie ze skargi na bezczynność organu nie przesądza w żaden sposób o merytorycznym rozpoznaniu wniosku skarżącego. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do podjęcia przez organ czynności, jednak bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań.