II SAB/Gl 96/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant sekretarz sądowy Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2014 r. sprawy ze skargi "A" S.A. w N. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta B. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia 1. stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. wymierza Prezydentowi Miasta B. grzywnę w kwocie 1000 (tysiąc) złotych; 3. zasądza od Prezydenta Miasta B. na rzecz skarżącej Spółki kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] r. "A" SA w N. wystąpiła do Prezydenta Miasta P. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia p.n. Zakład odzysku odpadów nieorganicznych na działkach nr "1", "2", "3" i część działki nr "4" w P.. Prezydent Miasta Piekary Śl. decyzjami z dnia [...]r. i [...]r. dwukrotnie odmówił uwzględnienia wniosku, lecz decyzje odmowne każdorazowo uchyliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzjami z dnia [...]r. i z dnia [...]r., przekazując sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. Skarga na ostatnią z wymienionych decyzji SKO została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 736/11. W motywach Sąd wskazał na konieczność oceny zgodności przedsięwzięcia z planem miejscowym. Następnie postanowieniem z dnia [...]r. SKO w K. orzekło o wyłączeniu od rozpoznania sprawy Prezydenta Miasta P. i wyznaczyło do załatwienia sprawy Prezydenta Miasta B. Postanowienie doręczono organowi wyznaczonemu w dniu [...]r., zaś w dniu [...]r. nadesłano temu organowi "kopię niezbędnych dokumentów". Wnioskodawca "A" SA wskazał na niekompletność dokumentacji i wadliwe przekazanie kopii, a nie oryginałów dokumentów pismem z dnia [...]r., które wpłynęło do organu w dniu [...]r. Z kolei Prezydent Miasta B. pismem z dnia [...]r. zwrócił się do SKO w K. o ponowne rozpatrzenie wniosku o wyłączenie Prezydenta Miasta P. W odpowiedzi na wezwanie Kolegium (pismo z dnia [...]r.), Prezydent Miasta B. pismem z dnia [...]r. wyjaśnił, że jego wniosek dotyczy ponownego rozpatrzenia sprawy wyłączenia organu. Jednakże postanowieniem z dnia [...]r. SKO w K. stwierdziło niedopuszczalność takiego wniosku. Następnie Prezydent Miasta B. pismem z dnia [...]r. zwrócił się do Prezydenta Miasta P. o nadesłanie pełnych uwierzytelnionych akt postępowania. Żądana dokumentacja wpłynęła do organu w dniu [...]r. Prowadząc postępowanie Prezydent Miasta B. pismem z dnia [...]r. powiadomił wnioskodawcę o nowym terminie załatwienia sprawy do dnia [...]r. z uwagi na skomplikowany charakter sprawy. Następnie organ pismem z dnia [...]r. wystąpił do Urzędu Miasta P. o stwierdzenie zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami planu miejscowego i nadesłanie wypisu z rejestru gruntów celem prawidłowego ustalenia kręgu stron, zaś do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego – o zajęcie stanowiska w sprawie, ewentualnie o uzupełnienie uzgodnienia z dnia [...]r. i opinii z dnia [...]r. W dniu [...]r. wpłynęła do organu odpowiedź Urzędu Miasta P. o braku podstaw do oceny zgodności inwestycji z planem miejscowym oraz wypis i wyrys z tego planu dla terenu inwestycji, a także informacja o konieczności ponoszenia opłat za żądany wypis z rejestru gruntów. Natomiast w dniu [...]r. wpłynęła do organu odpowiedź PPIS w B. o podtrzymaniu stanowiska zawartego w opinii sanitarnej. Z kolei Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska pismem doręczonym w dniu [...]r. podał, że brak podstaw do uzupełnienia, czy zmiany zajętego stanowiska w formie postanowienia z dnia [...]r. oraz zwrócił się o wyjaśnienie, w jakim trybie organ ten miałby dokonać rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. W tym stanie rzeczy Prezydent Miasta B. pismem z dnia [...]r. powiadomił strony o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy do dnia [...]r. W dniu [...]r. do organu wpłynęły żądane uproszczone wypisy z rejestru gruntów, zaś pismem z dnia [...]r. organ powiadomił strony o przebiegu postępowania i możliwości wypowiedzenia się w sprawie oraz wezwał inwestora do określenia miejsca realizacji przedsięwzięcia w związku z podziałem działki nr "5". Następnie pismem z dnia [...]r. organ powiadomił strony o przeprowadzeniu oględzin w dniu [...]r. Pismem z dnia [...]r. Prezydent Miasta B. zwrócił się o wyjaśnienie wątpliwości w zakresie nadesłanego wypisu planu miejscowego, zaś pismem z dnia [...]r. wezwał wnioskodawcę o nadesłanie wyjaśnień, sprostowań lub uzupełnieniu materiału dowodowego w związku ze stwierdzonymi brakami i utratą ważności Aprobaty Technicznej i uzgodnienia w sprawie warunków technicznych przyłączenia do sieci wodn.-kan. projektowanej inwestycji. Następnie pismem z dnia [...]r. organ poinformował strony o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy do dnia [...]r. W dniu [...]r. do organu wpłynęła odpowiedź Prezydenta Miasta P. w sprawie planu miejscowego z [...] r., a w dniu [...]r. – pismo wnioskodawcy z dnia [...]r. wraz z wykazem odpadów, które będą wytworzone w związku z planowaną działalnością. Wreszcie, pismem z dnia [...]r. Prezydent Miasta B. poinformował strony o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i możliwości zapoznania się z materiałem i wypowiedzenia się w sprawie w terminie 7 dni. Do organu wpłynęło szereg pism, w tym w dniu [...]r. pismo wnioskodawcy, stanowiące odpowiedź na wezwanie organu z dnia [...]r. W związku z tym pismem z dnia [...]r. organ powiadomił strony o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy do dnia [...]r. Decyzją z dnia [...]r. Prezydent Miasta B. orzekł o odmowie określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia z powodu niezgodności z planem miejscowym w [...]r. Pismem z dnia [...]r., które wpłynęło do organu I instancji w dniu [...]r., wnioskodawca wniósł odwołanie od tej decyzji, które przekazano SKO w K. pismem z dnia [...]r., a następnie przy piśmie z dnia [...]r. przekazał całość akt sprawy. Natomiast wnioskodawca pismem z dnia [...]r. złożył zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta B., które Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...]r. uznało za uzasadnione, wskazując na brak podstawy do kilkukrotnego przesuwania terminu załatwienia sprawy oraz pozorność i zbędność niektórych działań organu I instancji. Następnie pismem z dnia [...]r., nadanym w tym dniu za pośrednictwem poczty, które wpłynęło do organu w dniu [...]r., "A" SA w N. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, domagając się stwierdzenia rażącego naruszenia prawa i wymierzenia Prezydentowi Miasta B. grzywny oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Po zrelacjonowaniu przebiegu postępowania skarżąca Spółka zarzuciła, że poszczególne czynności i tryb działania organu wskazują na ich zbędność i pozorność, co doprowadziło do jego długotrwałości, uzasadniającej stwierdzenie rażącego naruszenia prawa. Odpowiadając na skargę Prezydent Miasta B. wniósł o jej oddalenie z uwagi na zasadność i konieczność podejmowanych w sprawie czynności oraz skomplikowany charakter sprawy i okres, jaki upłynął od wyznaczenia do jej załatwienia, nie zgadzając się z zarzutami o rażącej przewlekłości postępowania. Do argumentacji organu skarżąca Spółka odniosła się w piśmie z dnia [...]r., podtrzymując dotychczasowe wnioski i zarzuty i wskazując na sprzeczność niektórych twierdzeń organu co do jego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o wyłączenie organu tj. Prezydenta Miasta P. Zarzucono też wadliwe działanie organu już po wydaniu decyzji z dnia [...]r. Wyrokiem z dnia 5 lipca 2013 r. sygn. akt II SAB/Gl 31/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta B. jako nieuzasadnioną w sytuacji jej wniesienia już po wydaniu decyzji przez ten organ. Jednakże wskutek skargi kasacyjnej "A" SA, wyrokiem z dnia 5 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 2854/13 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W motywach NSA wskazał, że skarga na przewlekłość postępowania ma na celu stwierdzenie, iż postępowanie było (jest) prowadzone w sposób przewlekły bez względu na to, czy sprawa została załatwiona wydaniem orzeczenia przed wniesieniem skargi. Natomiast jeszcze przed rozpoznaniem skargi, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]r. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...]r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Akta sprawy zwrócono organowi w dniu [...]r. Kolejną decyzją z dnia [...]r. Prezydent B. ponownie orzekł o odmowie wydania decyzji środowiskowej, jednakże decyzja ta została uchylona, a sprawę przekazano do ponownego rozpoznania temu organowi na mocy decyzji SKO z dnia [...]r. Następnie w dniu [...]r. Prezydent Miasta B. wydał kolejną decyzję o odmowie uwzględnienia wniosku, która to decyzja została uchylona, a sprawę przekazano do ponownego rozpoznania temu organowi na mocy decyzji SKO z dnia [...]r. Rozpoznając ponownie sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Przedstawiony wyżej przebieg postępowania przed Prezydentem Miasta B.świadczy o rażącym naruszeniu art. 35 kpa, zaś rażącego przekroczenia ustawowego maksymalnego terminu załatwienia sprawy (dwa miesiące), nie usprawiedliwia ani niewątpliwie szczególnie skomplikowany jej charakter, ani też formalne dochowanie przez organ powinności z art. 36 kpa, polegającej na powiadomieniu stron o przyczynach zwłoki i wskazaniu nowych (kolejnych) terminów załatwienia wniosku skarżącej. Zdaniem składu orzekającego, dla oceny zasadności skargi miarodajny jest stan faktyczny z daty orzekania przez sąd administracyjny, zaś w przypadku organu wyznaczonego do terminów załatwienia sprawy, zgodnie z art. 35 § 5 kpa, nie można wliczać okresu przed przekazaniem mu akt sprawy, co w niniejszym postępowaniu nastąpiło w dniu [...]r., zaś dopiero w dniu [...]r., czyli po upływie 10 miesięcy Prezydent Miasta B. wydał decyzję, kończącą postępowanie. Tymczasem po przekazaniu akt sprawy, a właściwie ich kopii, na co zwróciła uwagę skarżąca Spółka już pismem z dnia [...]r., organ nie podjął żadnych kroków i czynności w celu załatwienia wniosku o wydanie decyzji środowiskowej i dopiero w dniu [...]r., czyli po ponad dwóch miesiącach, wystąpił do Prezydenta Miasta P. o nadesłanie pełnych uwierzytelnionych akt postępowania. Zdaniem sądu administracyjnego, nie może usprawiedliwiać braku działań organu wyznaczonego fakt podjęcia próby wzruszenia postanowienia Kolegium z dnia [...]r. o wyłączeniu Prezydenta Miasta P. i wyznaczeniu Prezydenta B. Wręcz przeciwnie, tego rodzaju kroki nie tylko nie mogą być zaliczone do kategorii niezawinionych w rozumieniu art. 35 § 5 kpa, lecz wręcz świadczą o celowym i świadomym przedłużaniu postępowania, co potwierdzają kolejne czynności organu, podejmowane w dużych odstępach czasu, wbrew zasadzie koncentracji zbierania dowodów i prowadzenia tego postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8, art. 12 i art. 35 § 1 kpa). Nie sposób nie odnieść wrażenia, że cała energia pracowników organu została włożona w formułowanie niczego nie wnoszących do sprawy pism, w których streszczano kolejne etapy postępowania, omawiano podejmowane czynności i treść korespondencji ze stronami i organami współdziałającymi, zamiast rzetelnego zapoznania się z aktami wieloletniego już postępowania i uchwycenia sedna problemu, a mianowicie oceny zgodności przedsięwzięcia z planem miejscowym – zgodnie ze wskazaniami, zawartymi w poprzednich decyzjach kasacyjnych Kolegium i motywach wyroku tut. Sądu z dnia 22 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 436/11. Tymczasem przywołana wyżej korespondencja z Prezydentem Miasta P. (pisma z dnia [...] i [...]r.) dowodzi, że organ wyznaczony uchylał się od samodzielnej oceny zgodności inwestycji z aktem prawa miejscowego, bądź skorzystania ze środków dowodowych, przewidzianym prawem (np. odwołanie biegłego urbanisty), na co zasadnie wskazało już Kolegium w postanowieniu z dnia [...]r. Co więcej, nieuzasadnione przedłużanie postępowania należy ocenić jako celowe działania, o czym dowodzi kilkakrotne wyznaczanie terminów załatwienia sprawy i to bez uzasadnionych przyczyn, niezależnych od organu, w odstępach dwumiesięcznych, co doprowadziło do sytuacji, że od dnia przekazania akt sprawy do wydania decyzji upłynęło 10 miesięcy. Zdaniem sądu administracyjnego, wezwanie do złożenia wyjaśnień, czy nadesłania dokumentacji oraz inne czynności organu, mogły być też podjęte w tym samym czasie, tj. równocześnie. Nie było bowiem żadnych przesłanek, czy okoliczności, z których wynikałaby konieczność podejmowania działań w znacznych odstępach czasu. Tak znaczne przekroczenie terminów, wynikających z art. 35 kpa – przy braku okoliczności niezależnych od organu, musi prowadzić do wniosku, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało cechy rażącego naruszenia prawa, gdyż było działaniem celowym i świadomym. Odnosząc się do argumentacji organu zawartej w odpowiedzi na skargę co do braku czynności przed ponownym rozpatrzeniem kwestii wyłączenia Prezydenta Miasta P., wyjaśnić przyjdzie, że postanowienia SKO, podjęte w tym przedmiocie, nie podlegają kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym, a wbrew stanowisku organu, bieg terminu do załatwienia sprawy nie rozpoczął się dopiero w dniu [...]r., kiedy to do organu wpłynęły uwierzytelnione kopie dokumentacji, skoro fakt ten organ wyznaczony winien stwierdzić już w dniu [...]r., a najdalej w dniu [...]r. wskutek interwencji wnioskodawcy. Niewątpliwie ilość zebranego materiału dowodowego i skomplikowany charakter sprawy, wymagały czasu na zapoznanie się z aktami sprawy, ale zdaniem sądu administracyjnego, w świetle przedstawionego wyżej działania organu, rozwlekłego i bezcelowego prowadzenia korespondencji, nie jest uzasadniona 10-miesięczna zwłoka w wydaniu decyzji. Znaczne przekroczenie terminu załatwienia sprawy z art. 35 § 2 kpa i próba podważenia postanowienia Kolegium o wyznaczeniu Prezydenta Miasta B., dowodzą celowego, a więc rażącego naruszenia prawa. W tym stanie rzeczy skarga podlegała uwzględnieniu na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Jednakże w sytuacji, gdy zarówno w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie ponownego rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny, postępowanie zostało zakończone przez organ, którego przewlekłe prowadzenie postępowania zostało zaskarżone, zbędne jest orzekanie w przedmiocie zobowiązania tego organu do wydania aktu. Nadto, mając na uwadze konieczność przeciwdziałania przewlekłemu prowadzeniu postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny wymierzył organowi grzywnę w kwocie 1.000 zł na podstawie art. 149 § 2 cyt. ustawy. Przy określeniu wysokości grzywny skład orzekający miał na uwadze fakt zakończenia postępowania przez organ jeszcze przed wniesieniem skargi oraz okoliczności i skomplikowany charakter sprawy. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego w kwocie 240 zł oraz opłatę skargową od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, czyli łącznie 357 zł, rozstrzygnięto zgodnie z art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 tej ustawy na wniosek skarżącej. sw