II SAB/Gl 31/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant starszy referent Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2013 r. sprawy ze skargi "A" S.A. w N. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta B. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargę. Pismem z dnia [...] r. "A" S.A. w N. wystąpiła o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji określonej jako "Zakład odzysku odpadów nieorganicznych w P. na działkach nr [...] i części działki [...]". Pierwotnie postępowanie prowadził Prezydent Miasta P., który dwukrotnie wydał w sprawie decyzje (z dnia [...] r. i [...] r.), każdorazowo uchylane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (decyzjami z [...] r. i [...] r.). Postanowieniem z [...] r. SKO w K. orzekło o wyłączeniu od rozpoznania sprawy Prezydenta Miasta P. i wyznaczyło do załatwienia sprawy Prezydenta Miasta B.. Postanowienie to zostało doręczone organowi wyznaczonemu [...] r. W dniu [...] r. została nadesłana dokumentacja sprawy. Prezydent Miasta B. podjął próbę wzruszenia postanowienia SKO z [...] r. i wnioskiem z [...] r. zwrócił się do SKO o ponowne rozpoznanie sprawy. Postanowieniem z [...] r. SKO stwierdziło niedopuszczalność tego wniosku. W dalszej kolejności, w związku z zarzutami strony dotyczącymi niekompletności przesłanych akt administracyjnych, Prezydent Miasta B. [...] r. zwrócił się o nadesłanie brakującej dokumentacji. Materiały uzupełniono [...] r. Prowadząc postępowanie, organ sukcesywnie zawiadamiał stronę o wyznaczeniu kolejnych terminów do jego zakończenia. Pierwszy termin załatwienia sprawy wyznaczono do [...] r., jednak pismem z [...] r. zawiadomiono o jego przedłużeniu do [...] r. Kolejnym pismem z [...] r. zawiadomiono o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do [...] r. Pismem z [...] r. Spółka złożyła do SKO w K. zażalenie na przewlekłość postępowania administracyjnego. Zanim doszło do rozpoznania tego zażalenia, organ prowadzący postępowanie kolejnym zawiadomieniem z [...] r. ponownie przedłużył termin załatwienia sprawy do [...] r., a następnie w dniu [...] r. Prezydent Miasta B. wydał decyzję w sprawie, którą odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Od decyzji tej strona wniosła odwołanie. Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z [...] r. uznało zażalenie na przewlekłość postępowania za uzasadnione. Pismem z [...] r. Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta B., podając jako podstawę przepisy art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 53 § 1, art. 54 § 1 i 57 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Zawnioskowano o stwierdzenie przewlekłości postępowania, stwierdzenie, że przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu opisano przebieg postępowania, podkreślając jego długotrwałość oraz zbędność i pozorność podejmowanych przez organ czynności. Zwrócono uwagę, że SKO postanowieniem z [...] r. uznało zażalenie za uzasadnione i stwierdziło przewlekłość postępowania, wskazując uchybienia w procedowaniu organu. Wniesienie zażalenia na przewlekłość do SKO świadczy o wyczerpaniu przez stronę przysługujących jej środków prawnych i czyni skargę do sądu dopuszczalną. Celem Skarżącej jest stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, albowiem ma zamiar ubiegać się o odszkodowanie. Zwrócono uwagę, że strona ma świadomość, iż wobec wydania w sprawie decyzji przez organ I instancji, bezprzedmiotowe jest domaganie się zobowiązania organu do wydania decyzji. Nadal uzasadnione jest jednak domaganie się stwierdzenia, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W dalszej części skargi przedstawiono argumenty mając potwierdzić, że poszczególne czynności i tryb działania organu miały cechy przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa. Zwrócono też uwagę, że wobec braku możliwości orzeczenia przez SKO o rażącym naruszeniu prawa w związku z przewlekłością, skarga do sądu jest dla strony jedynym środkiem umożliwiającym ochronę interesów. W odpowiedzi na skargę Prezydent B. wniósł o jej oddalenie, wskazując na zasadność kolejnych, podejmowanych w sprawie czynności. Podał, że wobec skomplikowania sprawy i okresu, jaki upłynął od wyznaczenie Prezydenta Miasta B., zarzuty przewlekłości, pozorności postępowania i rażącego naruszenia prawa są dla organu krzywdzące i nieuzasadnione. W piśmie procesowym z [...] r., będącym polemiką z twierdzeniami podanymi w odpowiedzi na skargę, pełnomocnik Spółki zakwestionowała stanowisko organu o braku podstaw do stawiania zarzutu przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa. Na rozprawie w dniu 5 lipca Skarżąca podtrzymała skargę, powołując się dodatkowo na tezę zawartą w wyroku NSA z 15 stycznia 2013 r. II OSK 2390/12. Zwróciła uwagę, że w ostatnim czasie wszedł w gminie w życie plan miejscowy, który uniemożliwia realizację inwestycji, przedłużanie postępowania było zatem celowe i miało na celu udaremnienie inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Ustawa z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze z.), zwana dalej p.p.s.a., stwarza możliwość wniesienia skargi do sądu zarówno na bezczynność, jak i na przewlekłość postępowania. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a p.p.s.a. Nie budzi wątpliwości, że sprawa objęta skargą, dotycząca ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację inwestycji mieści się w zakresie przedmiotowym art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., albowiem w sprawie tej organ wydaje decyzję. Zostały także spełnione w sprawie warunki dopuszczalności skargi, zawiązane z koniecznością wyczerpania przed jej wniesieniem środków służących stronie na drodze administracyjnej. Sąd akceptuje także prezentowane w orzecznictwie i przytoczone przez stronę w skardze rozumienie bezczynności oraz przewlekłości postępowania. Bezczynnością jest stan polegający na tym, że w ustawowo określonym terminie organ nie podejmuje rozstrzygnięcia. O przewlekłości można mówić w sytuacji, gdy czas trwania postępowania jest dłuższy niż to jest konieczne dla wyjaśnienie okoliczności faktycznych i prawnych istotnych dla określonej sprawy. W szczególności o przewlekłości świadczy podejmowanie czynności pozornych, zbędnych z punktu widzenia zasady koncentracji materiału (por. wyrok NSA z 15 stycznia 2013 r., II OSK 2390/12 i cytowane w nim orzeczenia). Zarówno jedna, jak i druga sytuacja jest sankcjonowana przez ustawodawcę. Nie jest przedmiotem kontrowersji cel wprowadzenia regulacji umożliwiającej stronie składnie skargi na bezczynność lub przewlekłość, nie budzi także wątpliwości cel, dla jakiego wprowadzono w art. 149 § 1 p.p.s.a. konieczność orzekania przez sąd o tym, czy bezczynność lub przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Kwestie te nie wymagają wobec tego szczegółowego przedstawienia, Sąd nie kwestionuje w tym zakresie argumentów strony skarżącej. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd podziela wyrażane w judykaturze przekonanie, akcentowane także przez stronę skarżącą, że przepis art. 149 p.p.s.a. w aktualnym brzmieniu przewiduje nie tylko zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu kończącego postępowanie, ale także rozstrzygnięcie o charakterze naruszenia prawa, zaś zwrot "jednocześnie" nie oznacza, że o rażącym charakterze naruszenia orzeka się wyłącznie wówczas, gdy dochodzi do zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia. Uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłość może polegać na stwierdzeniu, że miały one miejsce z naruszeniem prawa, albo że naruszenie nie było rażące, przy jednoczesnym umorzeniu postępowania sądowego w zakresie zobowiązania do wydania aktu, z tego względu, że akt taki został wydany po wniesieniu skargi, a przed datą orzekania przez sąd. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje stanowisko, że wydanie decyzji po wniesieniu skargi do sądu na przewlekłość lub bezczynność, nie powoduje, że rozstrzygnięcie w pozostałym zakresie, dotyczącym charakteru naruszenia, stało się bezprzedmiotowe (por. postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12, wyrok NSA z 15 stycznia 2013 r. II OSK 2390/12, prawomocny wyrok WSA w Gliwicach z 4 kwietnia 2012 r. II SA/Gl 1/12). W niniejszej sprawie nie ma jednak miejsca sytuacja faktyczna, analogiczna do stanów stwierdzonych przez sądy w powołanych orzeczeniach. Nie jest bowiem tak, że dopiero po wniesieniu skargi na przewlekłość, doszło do wydania decyzji przez organ, którego skarga dotyczy. Gdyby taka była kolejność zdarzeń, wówczas w pełnym zakresie należałoby podzielić zarówno tezy formułowane w przytoczonych orzeczeniach, jak i podnoszone przez Skarżącą. W rozpoznawanej sprawie do wydania decyzji przez Prezydenta Miasta B. doszło [...] r., a skarga do sądu na przewlekłość postępowania została wniesiona w [...] r. Jest to zatem stan faktyczny zupełnie inny, niż w powoływanych w skardze orzeczeniach, także jego prawna kwalifikacja, w konsekwencji, jest odmienna. Sąd w orzekającym składzie w pełni podziela tezę przedstawioną w prawomocnym wyroku WSA w Gliwicach z 4 kwietnia 2012 r. II SAB/Gl 1/12, że skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, która została wniesiona po wydaniu przez organ orzeczenia, podlega oddaleniu, jako nieuzasadniona. W konsekwencji brak jest także podstaw do orzekania, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa w związku z bezczynnością (przewlekłością). Celem skargi na przewlekłość nie jest samo stwierdzenie, że organ prowadził postępowanie przewlekłe (lub był bezczynny), lecz spowodowanie ustania stanu przewlekłości (bezczynności). Świadczy o tym katalog środków przewidzianych w art. 149 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. Stosując te środki, sąd "jednocześnie" winien orzec o charakterze naruszenia prawa. Ta równoczesność obu rozstrzygnięć jest podstawą do uznania, że brak podstaw do ingerencji w zakresie przewlekłości, wyłącza także możliwość orzekania o tym, że przewlekłość miała (lub nie) miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także możliwość nałożenia na organ grzywny. W konsekwencji redakcja art. 149 § 1 p.p.s.a, w przekonaniu Sądu ogranicza możliwość stosowania instytucji z art. 149 p.p.s.a. do sytuacji, gdy do dnia wniesienia skargi organ nie wydał w sprawie rozstrzygnięcia. Gdy do takiego rozstrzygnięcia już dojdzie, podlega ono kontroli w zwykłym trybie instancyjnym i sądowym, nie jest natomiast możliwe stawianie zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania i domaganie się orzeczenia przez sąd, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Odmienna interpretacja, w przekonaniu Sądu bezpodstawna, prowadziłaby do dopuszczenia wnoszenia skarg na przewlekłość w stosunku do postępowań w przeszłości już zakończonych, właściwie bez jakiegokolwiek ograniczenia w czasie. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.