II SAB/Ka 120/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA del. Henryk Wach, Sędziowie NSA del. Anna Apollo, As. WSA Małgorzata Walentek (spr.), Protokolant referent Joanna Spadek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2004 r. sprawy ze skargi J. P. na bezczynność Rady Gminy w Ś. w przedmiocie niepodjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu wójta oddala skargę. Pismem z dnia [...] 2003 r. J. P. wystąpił do Rady Gminy w Ś. o podjęcie uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy Ś. H. J.. W uzasadnieniu powołał art. 26 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, zgodnie z którym rada gminy podejmuje uchwałę najpóźniej po upływie miesięcznego terminu od dnia wystąpienia przesłanek wygaśnięcia mandatu. Jako przesłankę skarżący wskazał skazanie H. J. wyrokiem który uprawomocnił się w dniu [...] r. Przewodniczący Rady Gminy uznał wezwanie za pozbawione podstaw prawnych. Stwierdził, że w świetle art. 26 ust 2 pkt 5 ustawy z dnia 20 czerwca 2000 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, wygaśnięcie mandatu wójta następuje wskutek prawomocnego skazującego wyroku sądu za przestępstwo umyślne. Wskazał, iż wyrok skazujący winien się uprawomocnić po dacie 27 października 2002 r. aby rada gminy mogła stwierdzić wygaśnięcie mandatu wójta, zaś powołane w wezwaniu orzeczenie sądu uprawomocniło się przed tą datą tj. [...] r. Zatem brak było przesłanek ustawowych do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. P. powołując się na art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym wniósł o stwierdzenie obowiązku podjęcia uchwały przez Radę Gminy Ś. o wygaśnięciu mandatu Wójta tej Gminy. Zarzucił Radzie naruszenie prawa materialnego poprzez błędną interpretacje art. 26 ust 2 w związku z art. 26 ust. 1 pkt 5 powołanej wyżej ustawy. W ocenie skarżącego do wygaśnięcia mandatu wystarczające jest prawomocne skazanie za przestępstwo umyślnie osoby, która jest wójtem. Ponieważ ustawa obowiązywała już w trakcie wyborów odbywających się w dniu 27 października 2002 r., a ustawodawca nie wskazał w jakim momencie ma nastąpić uprawomocnienie się wyroku skazującego, toteż zdaniem skarżącego rada w terminie miesiąca od dnia prawomocnego skazania winna stwierdzić wygaśnięcie mandatu. Według skarżącego odpowiedź Rady w tej konkretnej sprawie nie może mieć zastosowania bowiem jak stwierdził wprawdzie "istnieje możliwość kandydowania przestępcy i ewentualny jego wybór", ale nie istnieje możliwość pełnienia przez taka osobę funkcji z uwagi na art. 26 ust 2 przywołanej ustawy. Wskazał, że sytuacja w której obywatel wybrany na wójta i skazany prawomocnym wyrokiem 28 października musiałby zostać pozbawiony mandatu w przeciwieństwie do osoby, co do której wyrok za przestępstwo umyślnie uprawomocnił się przed tą datą narusza konstytucyjną zasadę równości obywateli wobec prawa. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady działając w imieniu Rady Gminy Ś. wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że nie można było oprzeć skargi o art. 16 ust 1 pkt 4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, bowiem zaskarżona bezczynność rady gminy nie mieści się w zakresie przywołanej podstawy prawnej. Odwołał się natomiast do regulacji art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym dopuszczającej zaskarżenie do sądu administracyjnego niewykonanie przez organ gminy czynność nakazanych prawem. Podniósł, że legitymacje do wniesienia skargi na podstawie art. 101a w związku z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym ma tylko ten, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone bezczynnością organu gminy, skarżący natomiast takiej legitymacji nie posiada, bowiem nie wykazał on, iż poprzez bezczynność organu gminy został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. Odnosząc się do zarzutu merytorycznego organ podtrzymał dotychczasową argumentację i powołał zbieżne z nią stanowisko zaprezentowane przez Państwową Komisję Wyborczą w piśmie z dnia [...] 2003 r. ([...]). W piśmie procesowym z dnia [...] 2004 r. skarżący zarzucił, że odpowiedź Przewodniczącego Rady nie odzwierciedla stanowiska Rady, bowiem wezwanie oraz skarga nie były przedmiotem obrad Rady Gminy. Ponadto zarzucił brak umocowania Przewodniczącego Rady do wystąpienia w imieniu Rady Gminy w przedmiotowej sprawie, ponieważ do jego zadań należy wyłącznie organizowane pracy rady. Jako źródło interesu prawnego skarżący powołał art. 3 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza, prezydenta miasta określający prawo wybieralności, odwoła się do wyroku NSA z dnia 8 lutego 2000 r. II S.A. 1914/99 oraz prawa do domagania się od organów, których jest wyborcą zasady uczciwości. Ponadto podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i ostatecznie wniósł na podstawie art. 101a ustawy o samorządzie gminnym jak i w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W pierwszej kolejności należy stwierdzić, ze skarga została złożona do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach przed 1 stycznia 2004 r. Z tą datą uległ zmianie stan prawny i stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z § 1 pkt 4 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. NR 72, poz. 652), dla obszaru województwa śląskiego utworzony został Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, który w tej sytuacji jest właściwy do rozpoznania przedmiotowej skargi. Przepis art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) stanowi, że Sąd w zakresie swojej właściwości sprawuję kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 145 § 1 tej ustawy, w przypadku gdy Sąd stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź tez inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części albo stwierdza ich nieważności bądź niezgodność z prawem. Przy tym zgodnie z art. 134 § 1 tej ustawy, Sąd wykonujący kontrolę nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną, co oznacza, że kontrola ta jest prowadzona z urzędu niezależnie od podniesionych w skardze okoliczności. Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest skarga na bezczynność rady gminy polegająca na niepodjęciu uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu wójta. Na wstępie należy wskazać, że podstawą prawną do wniesienia skargi w niniejszej sprawie nie mógł być obowiązujący w dacie wniesienia skargi przepis art. 17 w związku z 16 ust 1 pkt 4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Przewidywał on wniesienie skargi w przypadku nie wydania przez organ aktów i czynności (innych niż decyzje i postanowienia) z zakresu administracji publicznej, dotyczącej uznania albo odmowy uznania uprawnienia wynikającego z przepisów prawa. Generalnie chodzi tu o akty i czynności podjęte w trybie postępowania administracyjnego w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Regulacja ta nie dotyczyła bezczynności organu gminy, polegającej na niepodjęciu uchwał, o których mowa w art. 16 ust. 1 pkt 5 i 6 tej ustawy. W obowiązującym w chwili orzekania stanie prawnym powyższe wynika z art. 3 § 2 pkt 8 oraz pkt 6 i 7 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Natomiast przepis art. art. 3 § 3 tej ustawy dopuszcza skargi do sądu administracyjnego w sprawach, w których przepisy szczególnie przewidują sądową kontrolę i stosowanie środków określonych w tych przepisach. Identyczną regulację zawierał art. 16 ust. 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Szczególne rozwiązanie w tym zakresie zawiera art. art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), który dopuszcza wniesienie skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu gminy, jednakże nie w każdej sprawie, lecz wyłącznie w sytuacji bezczynności polegającej na niewykonaniu czynności nakazanych prawem. W niniejszej sprawie przyjąć należy, że na warunkach określonych w art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być zaskarżona do sądu administracyjnego bezczynność organu gminy, polegająca na niepodjęciu uchwały nakazanej prawem. Wskazany przepis w swoim początkowym brzmieniu odwołuje się do regulacji art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Oznacza to, że skarga wnoszona przez zainteresowaną osobę w trybie art. 101a powinna odpowiadać warunkom określonym w art. 101 omawianej ustawy. W myśl art. 101 każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym upływie terminu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przed rozpoznaniem skargi opartej o przywołany przepis prawa Sąd weryfikuje przesłanki jej dopuszczalności. Zatem Sąd bada, czy sprawę wniesiono w sprawie z zakresu administracji publicznej i czy przed wniesieniem skargi skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. Z akt sprawy wynika, że skarżący wezwał uprzednio Radę Gminy do podjęcia uchwały w przedmiotowej sprawie. Niewątpliwie skarga z uwagi na je przedmiot mogła być wniesiona w trybie art. 101a ustawy o samorządzie gminnym (vide Uchwała Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 23 października 2000 r. OSNA 2001/2/50). Dalszym warunkiem wniesienia skargi z art. 101a ustawy o samorządzie gminnym jest naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia poprzez niewykonanie przez organ gminy czynności nakazanej prawem Wobec czego skargę w tym trybie może wnieść osoba, której z mocy przepisu prawa przysługuje uprawnienie do żądania określonego działania organu gminy, odpowiadającego obowiązkowi tego organu. W związku z tym Sąd rozpoznając skargę bada w pierwszej kolejności legitymację skarżącego do wniesienia skargi w trybie określonym w art. 101a powyżej wskazanej ustawy. Należało zatem rozważyć, czy mieszkaniec gminy może żądać od rady gminy podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu wójta na podstawie art. 26 ust 2 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta. (Dz. U. Nr 113, poz. 984). Zgodnie z wyżej powołanym przepisem wygaśnięcie mandatu w przypadkach określonych w art. 26 ust. 1 pkt 1-7 tej ustawy stwierdza rada gminy w drodze uchwały, najpóźniej po upływie miesiąca od dnia wystąpienia przesłanek wygaśnięcia mandatu. Skarżący jako źródło interesu prawnego (uprawnienia), a więc podstawę żądania podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu wójta wskazał art. 3 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta (...), bowiem jak stwierdził "ma w spawie wyboru wójta interes prawny jako osoba, która może być kandydatem na wójta". Według art. 3 ust 2w/w ustawy prawo wybieralności (bierne prawo wyborcze) ma każdy obywatel polski posiadający prawo wybierania do rady gminy, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 25 lat, z tym, że kandydat nie musi stałe zamieszkiwać na obszarze gminy, w której kandyduje. Należy stwierdzić, że przepis ten ma bezpośrednie zastosowanie w postępowaniu w sprawie wyboru wójta, nie uzasadnia natomiast żądania wygaśnięcia mandatu wójta, tym samym nie może być źródłem interesu prawnego, z którego można wywieść prawo domagania się podjęcia przedmiotowej uchwały. Pod pojęciem interesu prawnego powszechnie rozumie się wywodzącą się z przepisów prawa materialnego instytucję o charakterze obiektywnym, nabierającą cech uprawnienia lub obowiązku. (vide B. Adamiak, J. Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2003 r., str. 223). Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia musi występować obiektywnie i odnosić się do realnie istniejącej potrzeby ochrony prawnej. O istnieniu interesu prawnego rozstrzygają przepisy prawa materialnego, powszechnie obowiązującego. Z takich przepisów mogą wynikać konkretne prawa podmiotowe obywatela, podlegające konkretyzacji drogą rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Aby można mówić o interesie prawnym legitymującym do wniesienia skargi musi istnieć bezpośredni związek materialnoprawny pomiędzy określoną przepisami prawa sferą indywidualnych praw i obowiązków podmiotu a aktem stosowania prawa administracyjnego. Toteż uchwała organu gminy, bądź jej niepodjęcie narusza interes skarżącego wtedy, gdy ma bezpośredni związek ze sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Dopiero istnienie takiego przepisu i wykazanie jego naruszenia daje podstawy do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 i 101a ustawy o samorządzie gminnym. Interes prawny jest przeciwstawiany interesowi faktycznemu, który nie stwarza uprawnień zastrzeżonych dla tego pierwszego pojęcia. Zdaniem Sądu uchwała w sprawie wygaśnięcia mandatu wójta nie dotyczy bezpośrednio sytuacji prawnej skarżącego, nie kształtuje jego praw i obowiązków. Uchwała ta jedynie pośrednio może wiązać się z sytuacją prawną podmiotów prawa w tym skarżącego poprzez możliwość skorzystania z przysługujących im praw wyborczych w przypadku przeprowadzenia ponownych wyborów. Uchwała stwierdzająca wygaśnięcie mandatu z mocy prawa spełnia funkcję porządkującą autorytatywnie wyjaśnia sytuacje prawną wójta i dotyczy bezpośrednio jego interesów Toteż ten podmiot może w takim przypadku korzystać bezpośrednio w ochrony prawnej. Wobec powyższego należy stwierdzić, że z przepisów ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, określających obowiązki rady gminy, nie wynika prawo żądania mieszkańca gminy do podjęcia uchwały w przedmiotowym zakresie. W tej sytuacji inicjatywa ustawodawcza przysługuje wyłącznie podmiotom uprawnionym do jej wniesienia. Uprawnienie to wynika bądź z regulacji statutowych gminy bądź z innych przepisów prawa. Takim przepisem jest art. 98a ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym jeżeli organ gminy wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 26 ust. 2 i 5 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta nie podejmuje uchwały, wojewoda wzywa ten organ do podjęcia aktu w terminie 30 dni, w przeciwnym razie wydaje zarządzenie zastępcze. W rozpoznawanej sprawie skarżący nie wykazał uprawnienia do wniesienia skargi w sprawie niepodjęcia uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu wójta. Z powyższych względów. Sąd nie był zobowiązany do merytorycznego rozpoznania skargi. Na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę należało oddalić.