II SAB/Ka 146/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski /spr./ Asesor WSA Iwona Bogucka Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Protokolant ref. staż. Aleksandra Żmudzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2004 r. sprawy ze skargi B.C. na bezczynność Prezydenta Miasta K. w przedmiocie niewydania decyzji w sprawie likwidacji działalności pogarszającej stan środowiska postanawia s k a r g ę o d r z u c i ć W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na bezczynność Prezydenta Miasta K. B.C. zarzuciła temu organowi nie przestrzeganie szczegółowo wymienionych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy z dnia 27 marca 1993 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. – Prawo działalności gospodarczej, ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska oraz Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu skargi stwierdziła, że w następstwie bezczynności Prezydenta Miasta K. prowadzi działalność Firma A. Działalność ta, polegająca na handlu miałem węglowym i węglem prowadzona jest na działce stanowiącej własność Gminy K., przylegającej bezpośrednio do działki skarżącej. Działalność prowadzona jest przy tym zdaniem skarżącej bez wymaganych prawem uzgodnień i pozwoleń, na terenie przeznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę jednorodzinną, tereny zielone i teren ochronny rzeki B. W następstwie tej działalności dochodzi do niszczenia środowiska i "zdrowia okolicznych mieszkańców" oraz jedynej na tym terenie drogi lokalnej, nie przystosowanej do obciążenia pojazdami o dużej ładowności. O fakcie prowadzenia tej działalności Prezydent K. był wielokrotnie informowany ale nie podjął skutecznych środków celem jej likwidacji. W konsekwencji dochodzi z tego powodu zdaniem skarżącej do naruszenia jej uprawnień jako właścicielki nieruchomości sąsiadującej z terenem działania Przedsiębiorstwa A. Wezwana do uzupełnienia braków skargi przez wykazanie, że przed jej złożeniem wykorzystała skarżąca środek odwoławczy w postaci zażalenia wniesionego w trybie art. 37 § 1 Kpa oraz przez wskazanie jakiej konkretnie decyzji nie wydaje Prezydent Miasta K., B.C. podała, że w tej sprawie zwracała się zarówno do Rady Miasta K. jak i do Wojewody [...]. Rozpoznając jej skargi na działanie Prezydenta Rada Miejska K. uchwałą z dnia [...] nr [...] skargę tę uznała za zasadną, zaś uchwałą z dnia [...] nr [...] – podjętą w następstwie przekazania jej skargi przez Wojewodę [...], Rada skargę tę uznała za bezzasadną. Podała nadto, że Prezydent Miasta K. nie podjął skutecznych działań zmierzających do "likwidacji nielegalnej działalności szkodzącej zdrowiu i życiu mieszkańców, powodującej degradację środowiska oraz niszczenie mienia gminnego". Obowiązek podjęcia takich działań wynikał natomiast z ustaw: Prawo budowlane, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o samorządzie gminnym i ustawy – Prawo ochrony środowiska. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta K. wniósł o jej odrzucenie względnie oddalenie. Uzasadniając to stanowisko podał, że wystąpienia skarżącej były załatwiane w ramach postępowania skargowego unormowanego w przepisach działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. W ramach tego postępowania skarga B.C. została uznana za bezzasadną uchwałą Rady Miejskiej K. z dnia [...] nr [...]. Poinformowano też skarżącą, że jej żądania wysuwane pod adresem PUH A nie mają charakteru administracyjno-prawnego. Mogą być zatem załatwione jedynie na płaszczyźnie cywilnoprawnej i takie też działania zostały przez Gminę K. podjęte. Postępowanie przeprowadzone w sprawie zabudowań znajdujących się na działce Gminy K., a wykorzystywanych przez PUH [...] zostało bowiem umorzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Również postępowanie prowadzone przez Wydział Zdrowia i Kształtowania Środowiska nie potwierdziło aby działalność tego Przedsiębiorstwa stanowiła źródło zawyżonego poziomu hałasu, wibracji czy też zapylenia. W konkluzji odpowiadający na skargę stwierdził, że rozpatrzenie zarówno skargi wniesionej w trybie przepisów Działu VIII Kpa jak i skargi, której przedmiotem są czynności mające charakter cywilno-prawny, nie podlegają kontroli sądów administracyjnych. Rozpoznając skargę na bezczynność Prezydenta Miasta K. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Biorąc pod uwagę treść powołanych w skardze przepisów prawa, w których skarżąca upatruje źródło swojego żądania likwidacji działalności Przedsiębiorstwa A, nie można wbrew stanowisku Prezydenta Miasta K. jednoznacznie przesądzić, że sprawa nie ma charakteru sądowoadministracyjnego. Kwestia ta wymagałaby jednak uściślenia żądań skarżącej w oparciu o konkretne normy prawa materialnego. Wówczas też byłoby dopiero możliwe ustalenie organu administracji publicznej, kompetentnego do ewentualnego załatwienia takiego żądania w postępowaniu administracyjnym. Mogłaby też mieć ewentualnie w sprawie zastosowanie treść art. 65 Kpa. Co do zasady Prezydent Miasta K. mógłby być też organem uprawnionym do wydania decyzji opartych m.in. na treści art. 362 /w zw. z art. 376/ i art. 363 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska /Dz.U. Nr 62 poz. 627 ze zm./, na treści art. 64 ust. 3 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. – Prawo działalności gospodarczej /Dz.U. Nr 101 poz. 1178 ze zm./, czy też na treści art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 80 poz. 717/. Zgodnie jednak z treścią art. 52 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153 poz. 1270 – zwanej dalej ustawą p.s.a./ w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153 poz. 1271/ skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Taki sam wymóg obowiązywał w chwili wnoszenia rozpatrywanej skargi, a to zgodnie z treścią art. 34 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. Nr 74 poz. 368 ze zm./. W przypadku skargi na bezczynność środkiem odwoławczym w rozumieniu tych przepisów jest zażalenie do organu wyższego stopnia /art. 37 § 1 Kpa/. Taki środek odwoławczy, czy też takie środki odwoławcze nie zostały przez skarżącą wniesione, a w szczególności nie zostało to przez nią wykazane. W tym względzie należy przede wszystkim stwierdzić, że na gruncie przepisów w/w ustawy Prawo ochrony środowiska, Prawo działalności gospodarczej oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organem wyższego stopnia jest w stosunku do Prezydenta Miasta K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., do którego skarżąca zażalenia na bezczynność nie składała /w zw. z art. 17 pkt 1 Kpa/. Nawet gdyby zatem przyjąć za zażalenie pismo skarżącej z dnia [...] skierowane do Wojewody [...] /potraktowane przez ten organ – czemu skarżąca nie oponowała, za skargę wniesioną w trybie przepisów Działu VIII Kpa/, to nie stanowiło ono wymaganego środka odwoławczego, skoro Wojewoda [...] nie był w wymienionych wyżej sprawach organem wyższego stopnia w stosunku do Prezydenta Miasta K. Nie można przy tym jednocześnie przyjąć, że żądania skarżącej mogłyby być zrealizowane w postępowaniu przed Prezydentem K. jako organem architektoniczno-budowlanym, skoro nie znajdują one oparcia w konkretnej normie prawa budowlanego z 1994 r., do zastosowania której byłby uprawniony Prezydent K. /wtedy bowiem Wojewoda [...] byłby organem wyższego stopnia/. Nawet gdyby zatem przyjąć, że skarga odpowiada treści art. 57 § 1 pkt 1 i 3 ustawy p.s.a. /odpowiednio treści art. 37 pkt 2 i 4 ustawy o NSA/ to wobec niewyczerpania środków odwoławczych należało ją uznać za niedopuszczalną. Skutkowało to jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 52 § 1 i § 2 ustawy p.s.a. i w zw. z art 37 § 1 Kpa. SJ/