III SA/Gl 1001/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzanna Sałuda, , , po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. S. na uchwałę Rady Powiatu P. z dnia 7 sierpnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działanie zarządu powiatu w zakresie przyznania nagrody sportowej p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. Pismem z 23 października 2024 r. J. S. (dalej: "skarżący") złożył skargę do tutejszego Sądu na uchwałę Rady Powiatu P. z dnia 7 sierpnia 2024 r. nr [...] w sprawie rozpatrzenia skargi na działanie Zarządu Powiatu P., która wpłynęła do Rady Powiatu P. w dniu 10 lipca 2024 r. Zaskarżoną uchwałą organ uznał skargę za bezzasadną a jako podstawę prawną powołał art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 198 r. o samorządzie powiatowym (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 107, dalej: u.s.p.) w związku z art. 229 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.). . Pismem z dnia 3 grudnia 2024 r. Zarząd Powiatu P. złożył odpowiedź na skargę wnosząc o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Kognicja sądów administracyjnych została wyznaczona w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.). W myśl tego przepisu kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 3 § 2a p.p.s.a.), a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i wówczas stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Jak wynika z powyższych regulacji, sąd administracyjny nie jest właściwy ani do przeprowadzenia kontroli postępowania skargowego prowadzonego przez organ, ponieważ nie nadzoruje działalności organów administracji państwowej, a do jego kompetencji należy jedynie kontrola legalności zaskarżonych czynności, aktów i decyzji administracyjnych oraz bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawach, w których owe czynności, akty i decyzje są wydawane. Przepisy o postępowaniu skargowo-wnioskowym, zamieszczone w dziale VIII k.p.a., nie mają zatem zastosowania do postępowania sądowo-administracyjnego. Innymi słowy, skarga składana w trybie art. 227 k.p.a. nie może skutecznie uruchomić merytorycznej kontroli sądowo-administracyjnej. Sąd administracyjny ocenia bowiem zasadność zastosowania określonych przepisów prawa oraz dokonuje ich interpretacji wyłącznie w związku z rozpoznawaniem skarg wnoszonych na skonkretyzowane akty lub bezczynność organów administracji – mieszczące się w katalogu art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a., a takie akty, jak wynika z dokumentacji dołączonej do sprawy nie zostały w sprawie wydane. W orzecznictwie panuje niekwestionowany pogląd, w pełni akceptowany również przez sąd orzekający w niniejszej sprawie, zgodnie z którym w sprawach dotyczących postępowania wnioskowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z 1 lutego 2007 r., I OSK 395/06; postanowienie WSA w Lublinie z 31 grudnia 2007 r., III SA/Lu 586/07; postanowienie WSA w Warszawie z 24 listopada 2006 r., III SA/Wa 948/06; dostępne w CBOSA). Żaden przepis ustawy procesowej regulującej postępowanie przed sądami administracyjnymi nie przewiduje bowiem możliwości kontroli przez wojewódzki sąd administracyjny postępowania dotyczącego rozpoznania wniosku złożonego w trybie art. 241 k.p.a., zarówno w odniesieniu do czynności podejmowanych przez właściwy organ, jak i ewentualnej jego bezczynności lub przewlekłości. Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty. W konsekwencji sprawy dotyczące aktów lub czynności w nim niewymienionych nie są objęte właściwością sądu administracyjnego, zatem zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skargi w tym przedmiocie podlegają odrzuceniu. W rozpatrywanej sprawie skarżący przedmiotem skargi uczynił uchwałę Rady Powiatu P. z dnia 7 sierpnia 2024 r. nr [...]. Zaskarżona uchwała wydana została na podstawie art. 16a ust. 1 u.s.p. oraz art. 229 pkt 4 k.p.a.). W tym miejscu Sad rozpoznający sprawę pragnie ponownie odnieść się do treści art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., gdyż bezsporne jest to, że organ, który wydał zaskarżony akt jest organem samorządu terytorialnego o charakterze stanowiącym. I tak w świetle wskazanych przepisów nie każda uchwała rady gminy (powiatu) czy sejmiku województwa będzie podlegała kontroli sądowoadministracyjnej, ale wyłącznie taka, która jest aktem prawa miejscowego (pkt 5) albo jest podejmowana w sprawach z zakresu administracji publicznej. Z cała pewnością zaskarżona uchwała aktem prawa miejscowego nie jest – odnosi się do konkretnego pisma konkretnej osoby, nie tworzy abstrakcyjnej normy prawnej. Nie jest jednak również aktem z zakresu administracji publicznej. Jak wskazano wyżej, została wydana na podstawie art. 229 pkt 4 k.p.a. Ten przepis ma charakter przepisu kompetencyjnego i stanowi, że rada powiatu jest organem właściwym do rozpoznawania skarg na działalność zarządu tego samego powiatu. Należy zwrócić w tym miejscu uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Postępowanie w sprawie skarg wniesionych w trybie art. 227 k.p.a. w związku z art. 221 k.p.a. ma charakter odrębny od postępowania administracyjnego, postępowanie skargowe, w odróżnieniu od postępowania administracyjnego, nie kończy się wydaniem władczego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia). Zakończenie postępowania skargowego przybiera formę zawiadomienia o sposobie załatwienia skargi, zawierającego informację o czynnościach organu załatwiającego skargę i ich rezultatach. Działania podejmowane przez organ w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII k.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. W związku z tym, w przypadku wniesienia skargi do organu administracji w trybie art. 227 k.p.a. w związku z art. 221 k.p.a., stronie nie służy skarga do sądu administracyjnego ani na wynik tego postępowania, ani też na bezczynność organu w zakresie rozpoznania skargi. Żaden przepis ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewiduje możliwości kontroli przez sąd administracyjny postępowania dotyczącego rozpoznania skargi złożonej w trybie art. 227 k.p.a. w związku z art. 221 k.p.a., brak jest też przepisów szczególnych, które przewidywałyby w takiej sytuacji kontrolę sądowoadministracyjną. Mając powyższe na uwadze należało uznać skargę za niedopuszczalną i na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzec jak w sentencji postanowienia.